吴昊 | 美国联盟体系:争吵有限度,合作是本质
发布时间:2020.08.18 | 分享至:

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作者:吴昊,国观智库特约研究员


大概不少人由于某种现象而困惑:在有些问题上美国不停地与盟友争吵,在有些问题上又与盟友出奇地一致。许多人时而为前者的出现而兴奋,以为这可能减轻我们的压力;时而又为后者的出现为愤怒,因为事态总体上似乎不如预期。一些人以“没有永恒的朋友,只有永恒的利益”来解释,一些人以“共同的价值和立场”来解释,还有一些人以“受美国胁迫”来解释,但这些理由好像仍有未讲清之嫌,因而有必要进一步考察美国联盟体系的基础、结构及运行方式。知己知彼,方能有效应对。


联盟的基石:相互的安全需求


现今美国的联盟体系主要发端于冷战,所以不可避免地建立在战略安全的基座之上。冷战期间特别是冷战结束后,联盟体系虽有多次调整,政治—军事组织的底色却基本保留下来。之所以如此,既有历史原因,也有现实原因。


在我们的一般印象中,美国为了建立和维护世界霸权,一定积极、主动地构建联盟体系。事实上并不完全如此,美国与其盟国虽然互有所需,但盟国的需要往往更迫切,反倒是美国犹犹豫豫。美国牵头组建北约,是在英、法、加、比、荷等国家的反复呼吁下,经过一系列事件“刺激”才定下决心,并进而发挥主导作用的,至今大多数欧洲国家依然认为美国是被“邀请”来的。美日、美韩之间则更好理解,用吉田茂的话讲,日本作为战败国,重新“自立”之后只能把安全托付给美国。而美韩《共同防御条约》的签订、美国向韩国部署核武的决策,也是在韩国政府施加较大压力下做出的。


在冷战背景下,有安全才有其它。在这个意义上,美国提供的安全保障确实构成了盟国振兴的关键。当年加强西欧防务的核心是德国再武装,并实现法德和解。为此,美国担负了提供军援、前沿防御、驻军德国等义务,一方面以自己的军队为“人质”,消除盟国在可能的与苏东集团冲突时美国撒手不管的忧虑;另一方面起到消除其它盟国对德国重新武装和崛起的担心。可以说,欧洲从最初的煤钢联营、后来的欧共体到今天的欧盟,北约是背后的支撑。至于美日、美韩,安全保障的重要性就更直接了。所以,特朗普声称美国为盟国付出太多,要求盟国承担更多义务,某种意义上并不都是假话。战略安全属于“高位政治”,国际格局或国家关系没有全局性、根本性的变动,谁都不会触动已有机制。1966年法国闹“独立”,退出的是北约军事一体化组织,而非理事会以及其下的各类委员会等政治和战略决策机构,因而还是大西洋联盟成员。20世纪60—90年代美日经济摩擦中,两国虽然在经济层面打得不可开交,但问题一上升国家关系层面,日本总是首先确认安保关系的“大局”。

在冷战结束近30年的今天,美国联盟体系曾面临的安全“威胁”已经烟消云散,然而安全矛盾并未消除,至少在它们眼中是这样。安全矛盾不仅存在于“老欧洲”,也因北约东扩、“新欧洲”的加入具有了不同内涵,印太、中东地区同样如此。因此,不能说美国联盟体系消除成员国安全顾虑的内部功能减小了,这也是为什么匈牙利、捷克、波兰等国先进北约后进欧盟的原因。前不久,面对德国的“独立”倾向,特朗普挥出“撤军”大棒,默克尔政府的立场随即软化。因为这可能动摇跨大西洋联盟的根基,导致欧洲的动荡,甚至自身的孤立,无论从道义上还是在现实利益上,德国都不能也不敢承担这样的代价。我们尽可以说世界要和平发展,但欧美人的思维中有一个非常理性而冷酷的“内核”,即安全保障应随政治、经济利益的拓展而延伸,没有相应的安排,他们并不相信和平愿景、良好承诺、善意释放等等。就此言之,不能轻言美国联盟体系的裂痕。


联盟的运转:类似的国家体制


历史上,美国确曾针对特定的安全需求与某些异质国家建立过联盟。但如今这样的联盟有的已经解体或者松散化,少许仍是针对特定安全需求。存续下来的多数特别是主要的联盟,成员国都是议会民主制国家。其特点是,决策机制的基本逻辑与国内制度和政治过程一脉相承,各国对于决策的影响力可能有所不同,但不存在高高在上的霸主国家。而且,联盟体系不仅能接受新成员国的加入,也能接受老成员国的退出,不用担心为此受制裁。法国退出北约军事一体化机构,就是通过和平谈判的方式有序实现的。


正是因为与国内政治过程大体相似,盟友之间出现分歧、相互吵架是一种正常现象,并非我们想像的发生了分裂。事实上,也正是这样的制度要求及决策机制,吸引了那些中东欧国家。对这些国家来说,无论是加强相关制度建设,还是被接纳后享有援助,都会实实在在增进国家福祉。退一步讲,假如感觉不合适,将来再择机退出就是了。如果进行一番比较便可发现,同样是这些国家,当年为了争取国家独立与主权完整竭力摆脱苏联控制,现在却愿意让渡主权来接受“监督”和“干预”,这背后有深刻的制度根源。正如前文所述,价值观和立场的转向或一致的确是建立和维系联盟的柱石,但价值观和立场不是空的,不是某种政策声明或宣示,必须体现在相应的制度安排和结构变动上。


再进一步讲,为什么联盟成员国会有相似的国家体制呢?这又与它们类同的社会结构有关。曾认真考察英国工业革命起源的托克维尔认为:现代世界的基础不仅是前所未有的工业生产技术,也不仅是科学知识的增长,更主要的是一种崭新的社会—政治—意识形态结构。英国学者艾伦•麦克法兰描述了这样的结构:在一个充分的现代社会中,经济领域、社会领域、宗教领域、政治领域是分立的,其间只能由个人而非组织串联,即便某个领域出现问题,整个国家还是稳定的;而在一个非现代社会中,各个领域全部笼罩在王权或神权之下,权力运行出现失误会导致整个国家的“翻转”。这只是西方人关于现代化的观点,未必符合事实,但大体指出了西方国家在社会结构上的相似性。由于各领域是相对独立和隔离的,某一个领域的分歧甚至震荡轻易不会溢出到其它领域。作为国内政治过程的投射,联盟体系的运转遵循了同样的逻辑。这也从一个侧面说明,在“低位政治”“浅层交往”中我们可以通过市场、贸易等实现合作,进入“高位政治”“深度交往”后便面临互信问题,因为规则是反映社会结构的。


联盟的维系:“协商”“引导”而非“强制”

应该承认,尽管美国在维系联盟体系进也有强制的成分,但在基本面上还是不同于苏联对待盟国的态度,其做法更多地带有协商、交换和“引导改革”的色彩,这是美国的联盟体系虽矛盾重重却能得以维系并不断发展的原因之一。


1966年,法国退出北约军事一体化机构引发了北约的一场危机。在这场危机中,美国国务院曾提出停止北约对法国承担的义务,以此作为惩罚,但决策层最终决定保持克制和耐心。时任总统约翰逊对国防部长说,“当一个人要求你离开他的家时,你拿起帽子走人就是了。”基于这一立场,美国赞扬法国为西方安全做出了“独一无二”的贡献,并承诺继续履行对法安全义务,协商解决法国退出后的遗留问题,同时作为老朋友,在北约军事一体化机构中给法国留好位置。不仅如此,美国还采取了十分谨慎的政策,其目标有三:其一,在面对戴高乐攻击时,维持北约14国的团结;其二,在坚持北约军事功能以及一体化指挥结构的基础上,转换角色,突出政治功能,使北约成为促进东西方缓和的桥梁;其三,限制危机范围,确保欧共体不受冲击。果不其然,法美关系在戴高乐1969年去职后逐渐缓和,2009年法国重返北约军事一体化机构,坐上了约翰逊政府留下的“空椅子”。


“引导改革”则突出地体现在美国通过开发性援助推动韩国、东南亚和中东盟国的现代化上。以韩国为例,为支持韩国出口导向型经济发展策略,美国对韩国的开放程度不断增加,不断放宽市场准入条件,持续推动新兴技术流入。在某种程度上,美国是通过自身开放反哺和带动了韩国经济的发展。在政治领域同样如此。美国的政策取向虽有功利主义因素,长期支持独裁政府,但韩国政体毕竟是按照美国政治体制设计的,帮助盟国建立民主制度是其目标之一,因此在重要节点上美国都扮演了积极角色。比如李承晚的下野、朴正熙的遇刺,都有美国人的影子。1987年“六月民主抗争”爆发后,美国坚决阻止全斗焕政府使用武力镇压,并强烈敦促同示威者对话,里根还派特使直接向全斗焕传话,反对任何形式的暴力手段。为预防类似事件导致政局突变,美国军方还秘密制定过“永备计划”,即利用驻韩美军和联合司令部,与韩国政府内部反对力量联合发动“政变”。


总而言之,美国的联盟体系构建和存续有着深刻背景和现实基础,其中确有美国运作的原因,甚至不排除制造所谓的“共同威胁”,但根本目标和长远利益应该更突出。就其发展趋势看,在一个较长的时期内,联盟体系内部的争吵、内斗恐怕仍是短期的和表层的,而合作、协调则是长期的、深层的。认清这个实质和限度,有利于我们清醒头脑、冷静对待,知有所为、知有所止。