田士臣 | “五龙闹海”能否终结?给《海警法》(草案)提几点意见
发布时间:2020.11.05 | 分享至:

第十三届全国人大常委会第二十二次会议对《中华人民共和国海警法(草案)》进行了审议,中国人民武装警察部队司令员王宁作了说明。2020年11月4日,全国人大在其官网公布了《海警法(草案)》,并面向社会公开征求意见。笔者初步研读后,提出如下几点意见。


一,海警机构到底是谁?执法的主体不明确。


即使完全按照汉语语义来理解,“机构”一词是统称、概称,在执法主体必须明确的情况下使用这一称呼,不用说外国人,连中国人也很难理解 。美国海岸警卫队等很多国家执法力量都会有自有自己的组织法和执行条例,但执法主体应当是明确的。


草案第二条明确“海警机构是重要的海上武装力量和国家行政执法力量”;第三条明确“海警机构在中华人民共和国管辖海域 (以下简称我国管辖海域)及其上空开展海上维权执法工作,适用本法。”


作为一个统称,机构到底包不包括部队?机构更多指的是机关和团体,是内设组织,直接说海警机构是海上武装力量,海警部队的地位怎么界定?第三条所述的海上维权执法在执行层面肯定是海警部队来落地完成的,海警机构如何具体处置操作层面的工作?


按草案的规定,海警机构的职责范围主要包括海上安全保卫、海上行政执法、海上犯罪侦查三大类,这些在实操过程中可能是由不同大部的不同执法队伍完具体负责的,也就是所谓的“五龙闹海”,海警机构是这些力量的统称吗?


草案第二章规定了机构和职责,前面直接写了中国海警局,后面又换成海警机构,海警机构和中国海警局能划等号吗?


说直白一点,“海警机构”到底是谁?草案并没有说清楚。笔者推测,这样处理恰恰是因为存在内部协调矛盾,所以采用模糊处理的方式来掩盖过去。但作为一部法律,恰恰就是应当把职责理顺,把矛盾从制度层面解决掉。如果“五龙闹海”的矛盾依然存在的话,单靠法规的模糊处理是不能解决问题的。


二,职责范围很大,权力边界模糊,为后续法律执行中的矛盾冲突埋下隐患。


草案第11条规定了海警机构的具体职责,一共有十一款规定,职责范围非常宽泛。为海上执法力量设定比较宽泛的执法范围本来也没什么,但关键是海上执法的主体到底是谁?这与第一点海警机构到底是谁不明确密切相关。


很明显,实际上这些职责按我们国家的体制是分散在各个执法力量头上的,但该条第十一款又规定:“海警机构与公安、自然资源、生态环境、交通运输、渔业渔政、海关等主管部门的职责分工,依照国家有关规定执行。”


也就是说,海警机构不包括该款提到的这些部门,但前面十款提到的具体职责有些又是这些部门的职责或涉及到这些部门,执行过程当中必然出现矛盾,怎么办?按该款规定就是“依照国家有关规定执行”,实际上就又回到了原来的老路上,原来存在的“五龙闹海”的矛盾还是没有解决。


三,仅在中国管辖海域及其上空执法,对公海等国际法授权的普遍管辖权执法进行自我束缚。


草案第三条规定本法仅适用于“在中华人民共和国管辖海域 (以下简称我国管辖海域)及其上空开展海上维权执法工作”,这是对海警船作为军舰(或政府船舶,此处有争论,笔者有篇文章专门做了论证,不再展开)拥有的在公海享有的普遍管辖权的自我阉割。


按照1982年《联合国海洋法公约》第110条的规定,对于奴隶贩卖、海盗、非法广播等五种情况可以合法行使管辖权,给了权利为何不用?不能还像“刘姥姥进大观园”一样太土气。


尽管草案后面在分章里面的操作层面或渔业执法、国际合作等具体领域提到了国际条约,但位置不对,而且这跟明确法律适用范围完全是两码事儿。

四、在法律位阶上与上下位法的衔接未予明确,各章节条款粗细不一。


海警法的上位法似乎应当是今年6月份修订通过的《中华人民共和国人民武装警察法》,但草案对此并未明确。同时,根据军队改革调整要求,武装部队又转隶军队归中央军委指挥,《国防法》等也应当是它的上位法。从海警机构从事执法的性质和工作任务来说,公安部等执法机构在业务上更有相关性。这些上下位的关系如何处理,如何给“海警机构”一个明确的定位、定性,确实是一个需要在立法层面予以明确和解决的问题,而非把矛盾模糊化或掩盖起来。


此外,在三大类执法职责范围的具体章节上,有的规定的比较粗,需要后续执行条例予以明确;有的又规定很细,似乎很不平衡。


文章系作者个人观点