中美观象 | 拜登的中国观、对华政策团队和对华政策
发布时间:2020.12.09 | 分享至:

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作者:国观智库特约研究员杰夫


本期观象速读:

1. 对拜登来说,目前最大的挑战是控制疫情和恢复经济。其次,他必须让被党争搞得四分五裂的美国恢复元气,并着手解决每况愈下的种族关系。第三,重整旗鼓返回国际舞台,与盟国搞好关系。

2. 中国问题应该不在最紧迫的议事日程之上。但是,中美关系的走向事关两国的国运,解决不好会导致两败俱伤。拜登的当选为稳定和改善中美双边关系提供了一个新的、难得的契机。




拜登眼中的美国外交困境


从一系列拜登的讲话、他的国安外交团队成员的著述中可以看出,对拜登来讲,过去四年,美国在国际舞台声名狼藉。对拜登和他的团队来讲,当务之急是如何重返国际舞台和修复与盟国的关系。


重返国际舞台和修复与盟国的关系意味着对中国美国不会再单挑,而是通过国际组织和协调盟国一起在贸易、科技、知识产权、网络安全、人权等问题上步调一致,迫使中国改变行为方式。这一观点被拜登本人、他最重要的外交顾问布林肯(Anthony Blinken,已被拜登提名为国务卿)、苏利文(Jake Sullivan,已被拜登任命为国家安全顾问)、拉特纳(Ely Ratner)和普雷斯科特(Jeffrey Prescott)等在各种场合反复提及。近日,拜登分别在欧盟国家、日本、韩国、甚至台湾的主要媒体发表文章,谈他当选后会如何与这些国家搞好关系,可见他的外交团队工作的细致。


拜登的“中国观”


美国历史上任何总统都没有拜登这样丰富的外交经验。他出任参议员37年,副总统8年,在参议院期间曾经在外交委员会主事多年,做副总统时主管的范围主要也在外交领域。


拜登1979年4月第一次访问中国并见到了邓小平,对当时中国的领导人和改革开放留下非常好的印象。他对中国的深厚兴趣也来自那个时候。2011年,时任副总统拜登还对来访的中国官员说,“一个崛起的中国,不仅对中国来说,而且对于美国乃至世界来说,都是一个积极又积极的发展。”


但是,今天的美国已经不是2017年前的美国,能够客观看待中国的国力和能力的美国人已经屈指可数。拜登在竞选期间两次客观谈论中国被其他民主党人揪住小辫子不放,使得他对中国的看法发生了巨大“变化”。


拜登总统就职后代表民主党进步力量的桑德斯(Bernie Sanders)的影响力会炙手可热,这是因为没有他和他的支持者,拜登不可能顺利成为民主党的候选人。桑德斯对中国的看法与拜登近似,即中国不能不防,但中国是个大国,不跟中国打交道是不现实的。其次,为民主党获胜立下汗马功劳的布隆伯格(Mike Bloomberg)对中国的看法也很务实。布隆伯格不是拜登的“死党”,但对拜登的外交政策肯定会有一定的影响。


拜登的对华政策团队


从高层讲,在拜登政府负责外交和国防的主要人选为布林肯、苏利文、莱斯(Susan Rice)、弗洛诺伊(Michele Flournoy)和海恩斯(Avril Danica Haines,已被拜登提名人美国国家情报总监)等。


布林肯2015年到2017年奥巴马离开白宫是副国务卿,但他2002年到2008年就一直在拜登负主要责任的参议院外交委员会供职,拜登出任副总统后,他又在拜登身边做了四年国家安全顾问,是拜登最信得过得助手之一。在对华问题上,布林肯认为中国在搞扩张主义,对美国构成了威胁,但脱钩不是有效的策略。在他看来,美国一方面要与盟国合作抑制中国,并通过改善自己的民主制度和高举人权和民主的大旗与中国竞争,一方面还要寻求在应对全球挑战方与中国的合作。


被拜登任命为国家安全顾问的苏利文是70后,曾先后在奥巴马、克林顿、克里和拜登身边供职,并是美伊谈判的主要推手之一。苏利文2019年9月与坎贝尔(Kurt Campell)在《外交事务》杂志联合发表了题为“争而不毁:美国如何向中国挑战同时与之共存”的文章。他的观点与布林肯如出一辙,既美国要放弃冷战思维,按自己的议程与中共竞争和合作,通过盟友和普世价值抑制中国。


莱斯曾经出任奥巴马政府的驻联合国大使和国家安全顾问,曾是拜登呼声最高的国务卿候选人。她或许会成为拜登的高级顾问,当然,提名莱斯到包括中国在内的主要大国出任大使也是一种可能性。


只要莱斯在拜登的国安外交团队有影响力,对中国来讲有利有弊。“利”在于她与中国主管外交的高级官员都打过交道,也是中美2014年在西非联手抗击埃博拉的主要推手。作为非裔美国人,她特别关注非洲发展,希望看到中美在对非援助方面有更多的协调和配合。2015年中国商务部与美国国际开发总署签署援非合作备忘录也是她任内的杰作之一。她极为看重中国与美国共同斡旋南苏丹内战并说服政府与反政府武装达成停火协议。在她的倡导和支持下,中国外交部与美国国务院曾举行过定期的非洲政策协调会。“弊”在于她最近一段时间对中国所谓的“战狼外交”极为反感。显然,在过去几年,特别是新冠疫情爆发之后,莱斯对中国的看法发生了重大变化,她肯定会是拜登政府内的鹰派之一。


拜登还将提名托马斯·格林菲尔德(Linda Thomas-Greenfield)出任美国驻联合国大使。马斯·格林菲尔德在奥巴马政府期间曾出任美国驻利比里亚大使和负责非洲事务的助理国务卿。尽管她不是中国通,但在利比里亚做大使的时候跟中国驻利比里亚大使交往密切,后来作为助理国务卿,与中国外交部非洲司也有广泛交往。她到联合国后会与中国和其他安理会常任理事国的大使有紧密的工作关系。作为第一位非裔美国驻联合国大使,她对中国在联合国最重要的投票群非洲国家会有不同凡响的影响。


但在工作层面,可能对拜登总统的对华政策影响最大的是两个人,一个是普雷斯科特,一个是拉特纳。普雷斯哥特目前是宾夕法尼亚大学拜登外交与全球接触中心的高级研究员。他曾在复旦大学做过访问学者,后来加入了耶鲁大学法学院的中国法中心。普雷斯科特2010年加入了拜登副总统的外交团队,成为拜登副总统办公室负责中国事务的高级顾问。


拉特纳是新美国安全中心(TheCenter for New American Security)的执行副总裁和研究部主任。他2011年到2012年曾在国务院中国与蒙古科供职,后去了兰德公司,2015年到2017年他成为拜登的国家安全办公室的副主任。在新美国安全中心工作期间他与中国的智库过往相对密切。


拜登政府的对华政策


拜登等对中国的比较务实的看法是稳定中美关系的一个主要因素,但这个因素本身并不能保证拜登政府可以完全对特朗普政府的对华政策改弦易辙。首先,美国国会是反华的桥头堡,虽然民主党在本次选举中有可能一鼓作气夺下参议院,一个被民主党控制的国会在对华问题上也许会少一点疯狂,但它的反华基调不会改变。


其次,美国官民对中国的看法已经发生了巨大变化。目前,美国人民对中国的负面看法为73%。美国华府著名智库CSIS最近对美国意见领袖的调查表明,在高科技问题上,71%的人认为必须把华为“置于死地而后快”。在民众与精英都对中国虎视眈眈的时候,改变特朗普过去四年的对华政策将非常艰难。


曾经在国家安全领域辅佐过拜登的拉特纳说,美国通过接触改变中国的政策已经破产,目前美国与中国的关系的关键是如何良性竞争,避免进入新的冷战。布林肯和苏利文说,对拜登来说,当务之急不是改造中国,而是恢复美国。美国必须重新扮演自由价值观和经济创新领袖的角色,这将使华盛顿有资格团结志同道合的国家来限制中国。


布林肯最近说,拜登的首要任务是重建联盟,在全球重新捍卫民主,而特朗普已经削弱了美国的民主。拜登的“重建更好”(Build Back Better)经济计划倡导对美国工业和研究的投资,部分目的是为了与中国竞争。他还认为华盛顿和北京可以在一些领域进行合作,比如气候变化、卫生安全和防止核扩散。


拜登总统的对华政策主要细节如下:


科技:继续维持特朗普政府使用的出口管制和审核投资的手段,严禁中国高科技企业采购美国的高科技产品,禁止中国资金进入美国高科技领域。CISIS的高级研究员甘思德(Scott Kennedy)认为,拜登政府会增加与盟国的协调,争取最大限度堵住中国高科技发展的路径,但在可以合作的领域应该增加合作的机会。


贸易:拜登的团队会从总体上重新评估贸易战的影响并根据评估调整政策。拜登政府在对华贸易政策上的两个主要走向是一、加大与盟国的协调,但不会马上重新加入CPTPP;二、寻找造成中美贸易失调的结构性问题并展开更深入的谈判。美国外交学会的高级研究员阿尔登说(Edward Alden),拜登政府对是否使用关税会更加谨慎,但这并不意味着对华关税会被马上取消。美国前贸易副代表、亚洲协会政策研究员副总裁卡特勒(Wendy Cutler)说,拜登政府应该会推进美国与世界各国的贸易关系,但要理顺与中国的贸易关系,可能需要先找到一些可以合作的点,比如在数字贸易、医疗产品、环保和气候变化领域的合作可以先行。


南海:特朗普对南海问题毫无兴趣,美国目前的南海政策由五角大楼和国务院协调和制定。拜登总统本人在南海问题上态度鲜明。他2016年出访澳大利亚时说,美国哪儿都不会去,必须保证太平洋地区海路通畅,天空开放。奥巴马时期负责亚太事务的助理国务卿拉塞尔(Daniel Russell)说,拜登总统的南海政策应该分两步走:一、建立防止中美在南海发生意外冲突的机制;二、搞定南海不仅仅是派舰艇去游弋,它还必须包括外交、接触、参与东盟和其他区域论坛。


朝鲜半岛:对在朝鲜半岛实现无核化,拜登认为特朗普过去几年的实践是事倍功半。拜登会恢复奥巴马时期的半岛政策,即制裁和外交双管齐下,逼迫平壤放弃自己的核武器和洲际导弹项目。拜登在最近的一次电视市民大会上说,美国不仅要修复与日本和韩国的关系,也要保证日韩关系不会渐行渐远。包括前国务院负责亚太事务的助理国务卿坎贝尔在内的华府“亚洲通”认为,没有中国的配合,朝鲜半岛无核化基本是白日做梦。昆西研究所的史文(Michael Swaine)说,“与美国和盟国合作让金家放弃核武项目其实是北京手中的一张王牌,但是因为这几年美国对中国的围追堵截,中国似乎已经不愿意再打这张牌了。”


人权与民主:民主党历来比共和党更看重人权问题,拜登竞选以来对中国的新疆政策、香港政策和西藏政策多次提出严厉批评。尽管特朗普对这些问题毫无兴趣,但是美国国会和特朗普的对华政策团队在这个领域启动了之前可能无法想象的制裁措施。拜登政府应该不会取缔这些政策。拜登总统主政之后,可能还会与国会协调,增加DRL和USAID的预算,在谴责中国违反人权的同时加强在中国内部和外围推进民主化的工作。


台湾:中美关系最重要的问题还是台湾问题。拜登在2001年曾经发表过一篇题为“在台湾问题上不要耍小聪明”的文章,提出美国不应该在涉台问题上卷入太深。拜登更了解中国,对台湾问题的敏感性有深刻的认识。拜登政府可能会在军售问题上更加慎重。其次,拜登不会通过派内阁部长级官员出访台湾刺激北京。第三,拜登可能也不会放弃美国几十年在台海问题上战略模糊(strategic ambiguity),明确表明一旦台海发生战事,美国将武力干预。


结论


拜登就职后,美国的内政和外交都会与过去四年大相径庭。对拜登来说,目前最大的挑战是控制疫情和恢复经济。其次,他必须让被党争搞得四分五裂的美国恢复元气,并着手解决每况愈下的种族关系。第三,重整旗鼓返回国际舞台,与盟国搞好关系。中国问题应该不在最紧迫的议事日程之上。但是,中美关系的走向事关两国的国运,解决不好会导致两败俱伤。拜登的当选为稳定和改善中美双边关系提供了一个新的、难得的契机。中国政府应该放弃以往等着美国出牌后再应对的心态,需要加紧研判,拿出对策,主动出击。