王晨光 | 盘点:特朗普政府的北极政策“遗产”
发布时间:2021.01.22 | 分享至:

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作者:国观智库特约研究员王晨光

2021年1月20日,拜登在“特殊而冷清”的典礼中就任美国第46任总统,“特朗普时代”正式划上句号。在特朗普担任美国总统的4年时间里,其独特的个性和执政风格给人留下了深刻印象,也对美国内政外交及国际局势产生了深远影响。在北极问题上,特朗普政府虽然没有像奥巴马政府那样出台综合性北极政策文件,但其高度重视北极地区的战略价值,留下了近几任美国总统里最丰富的北极政策“遗产”。笔者大致盘点了这些“遗产”,主要有如下内容:

  • 2018年8月,特朗普签署2019财年国防授权法案,要求国防部制定新版北极战略、明确每个军种在北极联合作战中的作用和使命、开展军事训练以适应在北极地区各项任务、说明国防部与阿拉斯加州及北极原住民的合作等。此外,该法案还一次性批准美国海岸警卫队建设6艘破冰船,并拨款2.868亿美元用于阿拉斯加地区的军事建设。

  • 2019年1月,美国海军发布《北极战略展望》。该战略称,在“大国竞争时代”,美国在北极地区面临公认的威胁、机遇和风险,但各国也显示出和平解决分歧矛盾的能力。北极地区发生冲突的风险不高,海军在北极地区将致力于防止发生冲突和保护美国利益。

  • 2019年4月,美国海岸警卫队发布《北极战略展望》。该战略称,美国在北极地区面临严峻的大国竞争,但过去一段时间美国在北极地区的投资落后于战略竞争对手,制约了海岸警卫队在北极的行动能力,威胁美国国家安全和北极国际秩序。因此,海岸警卫队要通过行政、经济、外交、科技、社会等多种途径,提升在北极地区行使职能的能力基础,并在北极地区治理中发挥主导作用。

  • 2019年5月,美国国务卿蓬佩奥在芬兰北部城市罗瓦涅米出席第11届北极理事会部长会议。由于美国反对在气候变化问题上的集体目标,部长会议未能发表共同宣言,这是北极理事会成立23年以来首次出现这种情况。会议召开前一天,蓬佩奥发表演讲称北极“已成为大国的竞技场”,美国将加强在北极地区的存在,以抵制中俄的“攻击性行为”。

  • 2019年6月,美国国防部发布《北极战略》。该战略强调北极安全环境的复杂性、不确定性和战略竞争性,指责俄罗斯和中国在北极地区的活动威胁美国国家安全。为了能够快速识别和应对北极地区的威胁,国防部将从三个方面采取行动:一是建立北极意识,二是加强北极行动,三是加强北极地区基于规则的秩序。

  • 2019年12月,特朗普签署2020财年国防授权法案,其中多处涉及北极事务,如:第1238条要求关注美国的北极军事行动;第1620条E款要求分析中国在北极地区及对北极国家的直接投资,并评估其对中美北极竞争的影响;第1760条要求国防部制定在北极地区出现大规模人员伤亡情况下开展紧急救援行动的计划;第1752条要求国防部指定至少一个北极战略港口以显示对该地区的重视等。

  • 2020年6月,特朗普签署《保卫美国在南北极地区的国家利益》备忘录,称为保护美国在北极和南极的国家利益、与盟友伙伴共同维护北极安全,美国需在2029财年前建造和部署一支“具备战斗力”的破冰船队(包括重型和中型破冰船各3艘),并在北极地区建造4处海军基地。

  • 2020年6月,美国再次在格陵兰岛开设领事馆。2019年8月,特朗普“荒唐”地提出购买格陵兰岛,遭到丹麦方面断然拒绝。随后美国申请在格陵兰岛设立领事馆,2019年12月得到丹麦政府许可。二战期间,为了对抗纳粹德国,美国曾于1940年在格陵兰岛开设领事馆,1953年领事馆关闭。

  • 2020年7月,美国空军部长、空军参谋长和太空军司令联合签署发布《美国空军部门北极战略》。该战略强调美国应加强兵力和投资以应对中俄威胁,并提出了四个重点目标:在各个领域保持警惕,通过可靠的作战部队进行力量投射,加强与盟国及伙伴的合作,为北极行动做准备。这是美国空军部门首次出台北极战略,此前其从未把北极列为独立的战略方向。

  • 2020年7月,特朗普政府任命资深外交官吉姆·德哈特担任美国北极事务特使。该职位是在奥巴马时期设立的,但自从特朗普就任总统、前北极事务特使卸任以来,该职位空缺了3年多。这项任命一周前,国务卿蓬佩奥在访问丹麦时表示,美国将加强对北极事务的参与。

  • 2021年1月,美国海军部长、海军作战部长和海军陆战队司令联合签署发布《蓝色北极:北极战略蓝图》,提出未来20年美国海军部门为应对北极航道适航性提升、北极海域战略环境复杂化所采取的战略举措。该战略称,美国海军部门将通过保持北极长期存在、强化北极合作伙伴关系、建立更强大的北极海上力量等措施,维护美国的北极利益、确保北极地区持久和平与繁荣。

  • 2021年1月,特朗普政府宣布已制定开放阿拉斯加大片区域用于石油开采的最终计划,并着手拍卖位于阿拉斯加北极国家野生动物保护区的开采权。早在2017年4月,刚刚上任的特朗普便签署《美国优先近海能源战略》,以重新开放阿拉斯加北极水域的油气勘探和开采活动。同年12月,共和党控制的参议院准许在北极国家野生动物保护区开展油气钻探,事实上废除了奥巴马政府2016年底颁布的禁止在阿拉斯加州和北冰洋进行油气开发的行政令。

以上盘点难免有所遗漏,但大致勾勒出了特朗普政府北极政策的发展脉络,并可看出其在北极问题上的态度立场。

第一,聚焦军事安全。特朗普政府执政后,将“大国竞争”确定为国家安全首要任务,奉行“以实力求和平”的现实主义,将北极界定为“大国的竞技场”、“战略竞争的潜在走廊”。因此,特朗普时期的美国北极政策主要出自国防军事部门之手,强调北极地区对维护国家安全、保持竞争优势的重要意义,内容多涉及国防建设和军力部署。

第二,突出中俄威胁。在中美战略竞争背景下,特朗普政府将中国确定为头号战略对手,在北极问题上也从传统的防范俄罗斯转变为同时防范俄中两国。这突出表现在美国2019年国防部《北极战略》提到中国17次,指责中国正加强北极存在并试图改变北极治理规则;而2016年国防部《北极战略》仅在列举北极理事会观察员时提到中国1次。另外,蓬佩奥还多次公开指责中俄在北极地区的活动,临近卸任还连发10条推特炒作“中俄北极威胁论”。

第三,整合各方力量。为加强美国在北极地区的实力和行动力,特朗普政府主张各部门、各军种、联邦和地方、军队和民间等应形成合力,如上述空军部门和海军部门的北极战略就由相关军种主官联合签署发布。另外,特朗普政府还以共同应对中俄“北极威胁”、维护北极地区和平与繁荣为由,积极加强与盟友伙伴的协同合作,意在构建针对中俄的北极合作网络。

第四,漠视气候环境。特朗普政府否认气候变化,退出《巴黎协定》,在北极问题上完全摒弃了奥巴马政府全力推动的气候变化议题,并公然践踏北极理事会在北极治理中的权威。同时,特朗普政府坚持经济发展优先于环境保护,鼓励开发北极油气资源,甚至不顾国内外广泛质疑和批评,准许在阿拉斯加北极国家野生动物保护区进行油气勘探。

特朗普政府的北极政策“遗产”与其“美国优先”、“实力至上”、“强调竞争”等理念一脉相承,多是“倒行逆施”的产物,即在气候变化、环境保护等当前北极最急迫的问题上有所倒退,同时加剧了北极地区的军事化趋势并制造阵营对立。拜登上台后,势必会根据其政治理念、执政重点等调整美国的北极政策,如重新将气候变化、环境保护确定为优先议题,重视北极理事会等国际机制的作用等,以修复美国在北极治理中的国际领导力。但出于对中国国际影响力快速提升的忌惮,以及目前美国北极实力大大落后于俄罗斯的不安,拜登政府不会放松对北极这个“战略新疆域”的争夺,可能会继承一些特朗普政府的北极政策“遗产”,继续增强在北极地区的力量并向中俄施压。因此,拜登政府执政期间北极地区局势或将有所缓和,甚至有利于各方在一些“低政治”领域开展合作,但“阴云”和“硝烟”不会消散,还需继续关注相关动向并做进一步研究。