孙太一 | 拜登的外交政策:威尔逊还是汉密尔顿主义?
发布时间:2021.03.13 | 分享至:

作者

孙太一,国观智库特约研究员


特朗普的四年任期无论对美国的内政和外交都产生了深远的影响,而在外交上相关政策的改变尤为明显。从美国国内民粹主义和排他主义的抬头到对外疏远国际机构采取贸易保护主义和重商主义,一系列的现象都显示了特朗普时期的美国已经脱离了二战之后几十年来由其缔造的国际秩序与规则,不再继续奉行这种秩序规则框架下的自由国际主义。那么拜登时期,美国的外交政策有多大程度上会延续特朗普的思路,在哪些方面会转向,又会如何转向呢?


美国学者沃尔特米德曾经以美国四位总统的外交理念为基础将美国外交的传统划分为四个学派:威尔逊主义、汉密尔顿主义、杰斐逊主义和杰克逊主义。汉密尔顿主义与威尔逊主义都着重希望塑造一个以美国为中心的稳定的国际系统。汉密尔顿主义的核心是市场经济,希望通过建构和维持全球金融和安全体系来振兴全球经济,建立自由贸易的秩序。威尔逊主义不同于汉密尔顿主义的点在于它认为核心并非经济而是价值。全球自由秩序依托于一系列美国所奉行和推崇的价值– 比如人权、民主、法制等。美国不仅有权利,而且有责任在全球促成这些价值的推广。相比于汉密尔顿主义和威尔逊主义的对外倾向,杰斐逊主义和杰克逊主义更多是向内看。杰斐逊主义者认为降低美国在国际事务的参与度将有效降低美国的开销以及在外交上所带来的各种风险,所以也往往被视为“孤立主义”。杰克逊主义的核心是民粹主义,它并非源于美国的思想启蒙或普世价值,而其本质是要去试图构建一个美国人自己的民族国家。它也因此带有浓厚的爱国主义色彩,外交政策由选民的利益和倾向驱动,任何外来的入侵与侮辱都应该予以还击。


特朗普主义在外交上其实就是典型的杰克逊主义,“美国优先”的思路一来源自美国内政的驱动有其反建制的民粹特色,二来让美国可以为了自身利益不受国际规则和制度约束地采取单边行动。那么沿用这样的框架,拜登的外交政策更接近哪种理念,相关理念又会对中美关系产生何种影响呢?下文会先简单概括一下这四个学派的基本思路,然后通过拜登上台百日内的相关行为阐述为什么拜登政府并不一定是威尔逊主义的回归,也并非一定是威尔逊主义包装下的汉密尔顿主义,而是在内忧外患的各种束缚下万不得已的特朗普杰克逊主义的延续。

 

拜登主义是威尔逊主义的回归吗?


拜登在上台前及上台初期的诸多表态都显示了其对价值议题的关注。他在2021年2月4日上任后第一次到访美国国务院所做的重要外交政策讲话中提及了“民主”12次,“价值”7次(主要是讲民主价值),“权利”7次,“自由”6次,“人权”和“人道主义”共4次,“法制”2次。这些词汇的频繁使用可以看出拜登对通过外交(“外交”、“外交官”被提及了21次)来实现其全球价值目标的计划,仿佛威尔逊式的“传教士”又已经隆重回归了,尤其是“利益”在演讲中只被提及了4次。


拜登注重这一系列美国所奉行和推崇的价值,希望通过与美国的盟友合作来促进相关价值的推广与传播不容置疑。但真正考验政策优先级的是当决策者面临选择时所采取的行动。比如,在应对疫情的时候究竟是经济增长更重要还是民众健康更重要。“经济增长”与“民众健康”这两个目标在被单独衡量时可能都会被认为是极其重要的,但当政策制定者在短期遇到必须二选一的抉择时,如何考量优先级便能更为真实地反应执政思路。而拜登政府在外交上面对两难抉择时已经采取的行动则让我们更为清晰地看到其并非是威尔逊主义的回归。


拿美国与沙特的关系举例,对于新闻自由与保护记者这样的价值拜登政府如果真的追求威尔逊主义是会极为推崇的。拜登上台之后也曾经承诺要让谋杀记者卡舒吉的凶手及责任人“承担后果”。而美国的情报部门也在拜登政府的指示下解密了曾被特朗普要求保密的记者卡舒吉被杀害案的调查报告。这份报告显示:“沙特阿拉伯王储穆罕默德-本-萨勒曼(Mohammed ben Salman)批准了在土耳其伊斯坦布尔开展的抓捕或杀害沙特记者贾迈勒-卡舒吉的行动。”惩罚沙特王储对拜登政府来说显然对美国的中东利益会带来重大的挑战,尤其是本来拜登政府都已经准备好要让美国离开中东,让美国“重返亚洲”,“再次再平衡”了,如果无法继续维持和美国在中东最重要的盟友沙特的牢固关系,那美国势必又将持续陷在中东的泥潭之中无法自拔。在利益与价值之间做两难抉择时,拜登政府选择了前者,他不仅与沙特的老国王萨勒曼通了电话,而且还赞扬了沙特在释放政治犯上做出的成绩,并保证美国会继续帮助沙特应对来自亲伊朗武装组织的打击。很显然,拜登政府虽然有回归威尔逊主义的愿景和期待,但其政策优先级并不高,遇到真正涉及美国利益尤其是地缘战略的问题时,利益依旧会更被重视。

 

拜登主义是汉密尔顿主义的回归吗?


如果说拜登主义不是简单的威尔逊主义的回归,那拜登政府会向另一派国际主义流派“汉密尔顿主义”靠拢、以金融与贸易联结重要国家间关系的方式来塑造美国的外交吗?拜登政府已经做出的选择并不支持这样的判断。


拜登政府已经通过行政令要求多部门联合行动,在100天内提交各自关于美国供应链的研究和建议,其主要意图是为了将重要的产业供应链从世界各地迁回美国。这显然是将美国部分国内群体的利益放在了自由市场、多面贸易这样的汉密尔顿主义价值之上,甚至与全球化的自由市场背道而驰。


而拿与中国的贸易关系举例,特朗普政府与中国签订的第一阶段贸易协议里的相关诉求其本质上是与市场机制相违背的,因为它更为侧重的是通过国家行为去落实需求、购买美国的相关产品。拜登政府如果真的追求市场经济、自由贸易,那显然会迅速扭转这样的局面让市场内的供给方和需求方自己寻找平衡点。但是,到目前为止,拜登政府的选择依旧是维持特朗普时期对中国产品的相应关税。这样的选择显然意味着“汉密尔顿主义”的核心要素或者不重要或者优先级较低。  

 

杰克逊主义的持续影响


从前文的分析我们可以看出对拜登政府而言,盟友与地缘政治优先于价值、制度,而市场全球化、经济自由化本身也并非优先级很高的目标。那么,拜登的外交政策究竟是以哪一种学派在实施,其核心理念又是什么呢?


总体而言,拜登主义是在杰克逊主义束缚下具有威尔逊主义和汉密尔顿主义倾向的综合体。由于美国政治当前很大程度上被其内政所绑架,拜登政府的决策同时受到来自民主党左翼民粹与共和党右翼民粹的夹击与牵制,很难顾及以战略为导向的外交政策制定。也正因为此,拜登政府不得不沿袭特朗普时期杰克逊主义外交的一些特色。


与中国继续维持贸易壁垒不降低、取消贸易战时期的关税,实际上是为了维护杰克逊主义下的经济正当性。虽然贸易壁垒总体对美国经济而言是损失大于收益,但因为其内部资源与利益分配的属性,可以将更多的利益汇聚至受政策保护的相关产业,尤其是中西部摇摆州票仓的制造业。对于刚刚重塑中西部蓝墙的拜登而言,虽然2024年的选举并非当务之急,但也不能马上对当地选民的利益置之不理。


而在高科技领域表明态度与中国进行竞争,并试图联合美国的诸多传统盟友一起对中国的高科技产业下手其实质是延续了特朗普时期杰克逊主义下的文化正当性。拜登因为受到来自民主党左翼的压力,无法再像特朗普那样将移民、造墙这样的议题引入焦点,但“美国第一”这样的民粹主义方针被改头换面之后以“重建美好”(Build Back Better)、“美国回来了”(America is Back)这样的标语替代,其实质依然是以迎合美国选民的利益与尊严为主。因为这样思路的指导,拜登政府同样不能允许有任何竞争对手有潜在超越自己的可能,而必须调动所有的资源让美国在经济、科技等领域继续稳坐第一。


美国国内无论是民主党左翼的民粹主义者还是共和党右翼的民粹主义者都有共同的继续以维护美国民众利益和尊严为目的的目标(而不是维护美国价值或者推动经济全球化与市场自由化),所以将迅速崛起中的中国视为美国在科技与经济层面最大的竞争对手予以遏制变成了时下两党罕见的共识。这样的共识不仅反映在华盛顿圈内,也反映在美国民众对华好感度近几年的急剧下滑上。所以,即使特朗普这位杰克逊主义总统已经下台,杰克逊主义在华盛顿的外交政策制定中的影响力犹在。

 

拜登政府的对华政策


按照“在杰克逊主义束缚下具有威尔逊主义和汉密尔顿主义倾向的外交”的思路,拜登政府的对华政策将主要围绕“在管控中脱钩”和“形成有针对性的小联盟”来展开。


中美脱钩的态势并没有因为拜登上台而扭转,华盛顿政策圈的不少学者、官员认为彻底的脱钩依旧存在可能,虽然可能性不大,因为代价太大。对美国来说,与中国脱钩其国内经济将会受到严重的损害。但他们同时认为在一些具体的措施上,美国如果不脱钩反而会有损失(比如在5G、稀土资源、医疗器械及产品、资本等领域)。所以美国的选择会是部分脱钩(主要会在高科技领域)。


拜登政府的“亚洲沙皇”坎贝尔将中美间的这种“脱钩”称为“管控中的脱钩”(managed decoupling)。坎贝尔指出要帮助中国周边的国家顺利将供应链移出中国,给他们创造更多的机会。同时,提供可以取代中国“一带一路”政策的其他区域性选择(主要在金融和技术上提供帮助)。所以,可以看出坎贝尔所反映的拜登政府对华政策并不比特朗普时期要友好多少,甚至他可能可以更高效地调动美国官僚体系的资源去实现与中国竞争的措施。


与此同时,本来准备大搞“联盟”以在地区和全球都进一步遏制中国的拜登团队在中欧签订投资协议之后比较失落 – 没想到本来预想中的可以共同遏制中国的盟友如今却成了想要共同争取中国市场的潜在竞争对手。所以虽然拜登团队的目标依旧是要联合盟友对抗中国,但大规模的象征性的联盟已经被证明不怎么管用了。由此,他们提出要以议题驱动联盟,就事论事,灵活行动。比如,针对军事相关的议题,就依赖四方联盟,光结合澳、印、日就足够。在芯片制造领域,可能会依赖与日、韩、荷、台的合作。在南海议题上可能会继续怂恿德、法、英等国家一起参与“自由航行”行动。而其他临时的、订制的针对具体议题的联盟也可以在D10国家中(也就是G7加上澳大利亚、印度和韩国)根据需求随机应变。


而对拜登政府来讲,涉及新疆、香港、台湾等价值层面的威尔逊主义议题在没有国内更为优先的议题的干扰下可能依旧会持续关注甚至偶尔下手,但价值驱动的表象之下存在实用主义与利益的考量,也自然有谈判与斡旋的余地。而披着汉密尔顿主义外衣的经济全球化与市场自由化的议题之下,拜登政府更在意的是其国内杰克逊主义所驱动的市场准入议题与可能能新创造的美国人的就业机会。除了潜在涉及疫情应对和经济复苏这样的在短期优先级较高的议题所带来的相关诉求(如疫苗及医护材料的供给等),拜登政府的外交总体将无法摆脱特朗普时期杰克逊主义内政诉求的阴影和束缚,无法实质性地推进其带有威尔逊主义与汉密尔顿主义特点的相关政策。