报告:剖析中资海外港口投资案例 如何管控风险弥争释疑
发布时间:2019.04.20 | 分享至:


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专家认为,中国的海外港口投资建设并非全由政府主导的“一盘棋”,归根结底主要还是企业自身的决策和行为。中国政府不会因为中资对海外港口投资的脚步放缓而感到焦虑


斯里兰卡,中国投资建设的汉班托塔大型深水港向国际航运开放,其处理的首批货物是印度的1000辆汽车。在“一带一路”涉及的多个维度中,中国在海外进行的港口投资、建设,一向是关注度最高的领域之一。


【财新网】(记者 曾佳)第二届“一带一路”国际合作高峰论坛将在4月25─27日于北京召开,届时将有37个国家领导人与会;“一带一路”倡议提出至今,已有126的国家与中国签署了共建一带一路的有关合作协议。

在“一带一路”涉及的多个维度中,中国在海外进行的港口投资、建设,一向是关注度最高的领域之一。无论是斯里兰卡汉班托塔港的债转股模式,或是巴基斯坦瓜达尔港引发的地缘政治联想;或是中资在希腊比雷埃夫斯港获取的首个在发达经济体中的特许经营权地位,还是在非洲吉布提港落子的首个中国海军海外后勤保障基地……海外港口投资,不断成为中国一带一路布局中的舆论焦点。

根据国观智库近期发表的一份《“一带一路”中国海外港口项目战略分析报告》(下称报告)统计:截至2018年底,中国签署的双边和区域海运协定总数达38个,覆盖了‘一带一路’沿线47个国家。中国企业则在34个国家,参与了42个港口的建设和经营。

这42个港口中的大部分,都集中在印度洋及南太平洋地区,即“海上丝绸之路”的西线和南线,西线从中国沿海港口经南海到印度洋,延伸至欧洲; 南线则是从中国沿海港口经南海到大洋洲及南太平洋岛国。


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图源:国观智库《“一带一路”中国海外港口项目战略分析报告》


从时间分布来看,但自“一带一路”倡议在2013年正式提出以来,中资对海外港口的投资密度明显提高。其中项目数量最多的年份依次为2016年和2017年,在这两个年度内,中企分别投资了10个及8个港口。相对而言,2013年和2018年是“一带一路”倡议提出以来,中资投资海外港口项目数量最少的两年,分别仅达成两个项目。

该报告的主笔人之一、国观智库海洋事业部研究主管田秋宝告诉财新记者,在未来几年内,中资确实有可能会减小对海外港口投资的力度。这是因为,在“一带一路”政策出台初期,企业在政策的激励下,可能确实会有急于夺标、拿下项目的冲动。但这一阶段已经过去。他也认为,中国政府不会因为中资对海外港口投资的脚步放缓而感到焦虑,或者以释放新的政策红利的方式,鼓励企业拿下海外港口的新项目。这主要是因为,中国的海外港口投资建设并非全由政府主导的“一盘棋”,归根结底主要还是企业自身的决策和行为;“一带一路”等政策,只是在初期阶段起到了助力的作用。

港口作为连接陆海的大型基础设施,具有项目资本投入大、回报期漫长、外部风险高等特点,中资何以如此重视港口投资?中企参与“一带一路”沿线港口建设的动力和目标又是什么?面对不时发生的海外政局风险和当地经营环境的种种挑战,中企在下一阶段又应改善港口投资、建设规划的哪些方面?

中国社会科学院国际研究学部主任张蕴岭表示,港口建设主要有三大功能,第一,是为产能过剩的中资走出去提供新的途径、促进中企与当地企业的产能合作;第二,是巩固中国的地缘优势、建立新的地缘合作平台;第三,是在全球各地建立港口网络,实现互联互通。

对海外港口进行投资的中企构成,央企、地方国企以及民营企业的角色差距极大,央企的数量占比分别为82%、地方国企占10%、民营企业只占8%。

该报告认为,其原因在于港口建设的大型基础设施建设项目,需要强大的融资、技术、人才和应对风险的能力,需要长期积累的技术基础,这些是大部分民企难以企及的。此外,海外项目需要大量的资金投入,央企在融资和借贷方面的信用优势,也是其能拿到海外港口建设项目的关键原因之一。

据报告统计,中国港湾工程有限责任公司(中国交通建设股份有限公司子公司)、中国远洋海运集团有限公司和招商局港口控股有限公司,是“一带一路”港口建设参与项目最多的三家央企,而山东岚桥集团和江苏红豆集团则是民企中的海外港口投资代表。

长期专注缅甸研究的中国国际战略研究基金会执行理事、国观智库资深研究员彭宏伟认为,虽然民企的融资力量不如国企,但是民企可以在海外项目的初步阶段进入,以避免引起关于中国地缘战略考虑疑虑,另外民企或也更易于与当地的民间社会融合。


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图源:国观智库《“一带一路”中国海外港口项目战略分析报告》 


在42个被纳入该报告研究范畴的海外港口项目中,又可区分为四类经营形态,分别是“合资新建、兼并收购、BOT(企业在特定期间内负责建设、进行管理经营,特许权期限届满后将该项目无偿移交给当地政府)和特许经营权四种模式。而最常用的两种模式仍是合资新建和BOT,前者的风险最为可控,后者则绕过了港口的所有权争议。

该报告指出,目前围绕中资出海进行港口建设的风险及挑战集中于以下几点,主要包括:对部分项目的商业评估不足、以致债务失衡、财务可持续性受损;部分海外港口项目的信息透明度较低,易滋生传言或腐败疑虑;港口经营者对东道国各级政府的利益回馈分配设计未妥,使得冲突激化;中国企业片面重视经营当地高层关系,忽视了社会文化层面的理解调查;以及在同一地区内,面对日本、印度等其它力量竞争甚至阻挠等等。

在报告列举深入剖析的几个案例中,例如位于斯里兰卡南端、对于保障“一带一路”途径印度洋经贸往来十分关键的汉班托塔港,就是过去几年来国际舆论争议的焦点之一。围绕该项目的争议究竟从何而生?

汉班托塔港的建设,最早是借鉴了深圳蛇口的“港口─加工产业园─城市”一体的发展模式,由中国港湾建设有限公司、中国水利水电建设集团公司与斯里兰卡港务局共同签署实施。一期、二期工程分别于2012年和2015年完工,其融资主要来自中国进出口银行的贷款。

然而,将当地打造为“斯里兰卡版深圳”的愿景,却因连年以来斯里兰卡政府更迭、政策摇摆频繁;管理经验不足,又加之当地仍缺乏工商业务,无法吸引过往船只停靠等原因,短期内难以实现产业集聚效应,该港的盈利也不足以偿还贷款。截至2016年底,汉班托塔港的亏损额总计达3.04亿美元。

中斯两国政府于是在2016年,一致同意对该港口进行股权转让,进行“债转股”;斯里兰卡政府与中国招商局集团团在2016年12月签订了框架协议,约定以11.2亿美元的价格,将汉班托塔港80%的股权转让给招商局港口控股公司。

然而,这一消息流出后,又在斯里兰卡社会激发工会等组织的抗议活动,迫使斯里兰卡政府放弃原有协议,重启谈判。直至2017年7月,中企与斯里兰卡政府才又签订了特许经营权协议,2017年12月,斯方才将汉班托塔港的资产及运营管理权正式移交招商局集团。

报告认为,汉班托塔港“债转股”方案出台前后的波折,导致国际舆论升高并使该项目卷入当地政争。然而究其根源,实际上问题是出在中国企业最初对汉班托塔港的投资成本和盈利能力预判失当所致。报告警示道:为快速中标项目,部分企业低价竞争,造成了对项目成本以及潜在债务的预估严重不足。在执行过程中,成本又不断攀升。“当投资对象国的债务累积到只能转股给中方企业时,情况往往已到难以扭转的地步,中国企业随即承担了巨大的运营压力”,“尽管中国企业通过债转股的形式获得港口运营权,绝非所谓的‘战略设计’;但这毕竟造成了‘中国利用债务手段获得港口控制权’的表象,给部分国际舆论以口实”。

而汉班托塔港衍生出舆论风暴的另一层原因,也在于当地政局变化快速,主事者的立场发生反复。

例如,曾于2005年至2015年执政的该国前总统拉贾帕克萨(Mahinda Rajapaksa),本积极推动中斯合作,范围涉及港口、机场、煤电站、科伦坡港口城等项目。而这些项目则遭到当时反对派的激烈批评,并威胁如果上台,就要取消这些与中方合作的项目。

但在2014年大选后,曾经的反对派、现任总统西里塞纳(Maithripala Sirisena)和总理维克勒马辛哈则转换立场,开始积极与中方合作,坚决推行汉班托塔港的转让协议。

2016年4月,斯里兰卡总理维克勒拉马辛哈(Ranil Shriyan Wickremasinghe)访华时,主动提出以“债转股”的方式将汉班托塔港的股权转让给中方,中国政府经考虑后予以正面回应。2017年7月,中斯双方另行签订“特许经营权”协议,同年12月斯方正式将汉班托塔港的资产及运营管理权移交招商局集团。而曾力推中斯合作的拉贾帕克萨,在成为在野势力后,则转换立场变成了抗议该港建设的一方。

此外,除了斯里兰卡内部的政治斗争,南亚大国印度对中资在斯里兰卡获取汉班托塔港经营权的敏感也激化了争议。此后,印度的一家国营公司已提出通过为期40年的租约,获得汉班托塔附近一座机场的控股权,并在斯里兰卡东部沿海城镇亭可马里(Trincomalee)开发了天然气项目,试图平衡中资在斯里兰卡东部的影响力。报告警示道,在一些开发中国家,当地国政府所推出的“超常规优惠政策的背后,通常都隐藏着较高的政治风险”,一旦项目签约,当地反对派就往往会把这些超常规的优惠条件作为标靶向执政者发起攻击。一旦政权发生更迭,原本在前政府时期达成协议的中国投资者,就很容易成为该国政治斗争的牺牲品。

“重要的是选择好的项目。因为风险再高的国家都会有好项目,风险再低的国家都会有坏项目,”汉班托塔港的承建企业之一、中国港湾工程有限责任公司的董事长林懿翀在4月11日的报告发布讨论会上如此强调。

虽然汉班托塔港在国际舆论中最具话题度性,但报告认为,一波三折的巴基斯坦瓜达尔港项目,才是“政治意味最强、战略因素最大”且引发最强烈地区其他国家反制的深水港项目。

瓜达尔港是巴基斯坦第三大港口,位于该国最大省份、位于西南的俾路支省(Balochistan),毗邻伊朗边界。

早在2002年,瓜达尔港便在中国政府的帮助下动工,一期工程由中国港湾建设(集团)总公司承建,2007年1月完工,中方出资1.98亿美元,巴方出资5000万美元。但一期工程交付使用后,新加坡国际港务集团有限公司(PSA)通过竞标得到了瓜达尔港经营权,租期为40年。随后,新加坡国际港务集团有限公司却未按照协议规定给予港口足额投资,商业发展不如预期。

在瓜达尔港发展停滞不前的背景下,巴基斯坦政府于2013年2月将该港的租赁权从新加坡国际港务集团手上,转给了中国海外港务管理局控股公司巴基斯坦分公司,由后者接管该港运营。此后,中海港控开始对瓜达尔港进行“全要素”投资,包括建设瓜达尔工业园区,承接来自中国的产能转移;巴方还计划在瓜达尔港建立存储、配送和炼油设施,以进口伊朗等国原油在提炼后供本国使用,还可向中国等地出口。

该报告指出,瓜达尔港的建设致使地区国家竞争愈烈,加剧了印巴之间和印中之间的矛盾,另外也刺激了瓜达尔港周边地区的激进分子、分裂势力、恐怖分子等的威胁活动。

运营利益分配不当,是瓜达尔港等港口项目的一个突出问题。2017年11月,时任巴基斯坦联邦港口和渔业部长哈西比·比赞霍(Hasil Bizenjo)声称,中资将获得瓜达尔港在未来40年内的91%的利润;其余9%将由巴基斯坦联邦政府控制的瓜达尔港务局获得。但当地的俾路支省政府却一无所获,这不利于港口进一步建设和自贸园区的建设。

此外,和巴基斯坦对立尖锐的印度,一方面通过舆论手段渲染项目的争议性,又距瓜达尔港仅100公里处的伊朗南岸投资了恰巴哈尔港,制衡中国在印度洋地区抬升的影响力。

如何应对区域内其他国家的反制、提防与对抗心态?

清华大学国家战略研究院研究员钱峰认为,中国应与日本、印度等亚洲大国,拓展海外投资的第三方合作,而非发展成零和竞争。若中印、中日在东南亚地区的矛盾激化,于两国都不利。钱峰说,例如,在印度尼西亚雅万高铁项目的竞标中,中国虽然争过了日本,但最后却同意放弃印度尼西亚政府的国家主权担保条件,令项目风险大增。后来日本拿下了印度尼西亚雅加达到泗水的铁路项目,也为此付出了包括宽松贷款条件等很高的代价。

报告建议,由于瓜达尔港所在地的政治势力复杂,需要中企同时处理好港口发展的利益分配,此外,巴基斯坦俾路支省的分裂势力活动向来频繁多发,自巴基斯坦1956年建国以来就爆发了四次大规模叛乱。

瓜达尔港开建以来,俾路支省的分裂主义势力已多次以该港为标靶制造事端,安全角势的复杂多变始终威胁着港口的开发建设;而港口园区周围布署的大量持枪安保人员,也可能引起当地普通民众的观感问题。报告建议,在确保园区及港务人员安全的同时,中方也应妥善处理在当地聘雇的安保人员、中企投资者等,与当地社会的关系。

例如,中海港控在瓜达尔港建设过程中,曾以“半售半送”的方式,为当地渔民建造了一批可用于远海捕捞的现代化渔船,并提供操作技巧培训;还通过每月定量向瓜达尔市居民免费分发淡水,一定程度缓解了当地的淡水供应紧张。此外,考虑到瓜达尔市居民受教育水平普遍较低,中国商务部在瓜达尔市还援建了一所职业培训学校,对当地劳动力展开专业技能培训。

除了着眼提高当地居民收入,中方还通过在当地设立学校、成立急救中心等方式,注重改进当地居民基本民生。

报告总结认为,由于许多项目在实施前和实施中,缺乏足够的社会调查和矛盾解决方案,导致中资海外港口项目地的渔民转业、用地拆迁纠纷、生态环境冲击,和华人社区与当地社会间矛盾等问题时常发生。报告称,这些事态若未妥善调查、因应,很容易被当地的反对党利用,借此攻击当地执政党和中方的合作。
例如2016年缅甸大选后,缅甸新政府为了凸显同昔日军政府的差异,宣布重新审批一批前政府签署的重大经济开发合作项目,并展开重新谈判,中资投资的皎漂深水港就是标的之一。

皎漂港“中缅经济走廊”的支撑项目、也是中缅原油管道的缅方终端。2014年修订的《缅甸经济特区法》规定,如果出现“损害国民利益的重大事件”,需经联邦政府向联邦议会报告。当项目一旦被认定为“损害国民利益”,缅甸政府就有权搁置投资项目,令皎漂港等中资项目面临诸多不确定性。
2015年11月,缅甸首度举行公开大选,昂山素季领导的全国民主联盟获胜,并于2016年3月取得政权,领导政府接手皎漂项目的后续谈判。此后,多次传出皎漂港项目规模和股权分配发生变化,谈判难点包括项目的持股比例、投资规模和分配等。

中缅友协研究部主任彭宏伟就此案例分析,负责实施皎漂深水港项目的中信集团对当地政局变化的应对灵活而低调。2018年11月,僵持三年的皎漂深水港合作协议终于签订,中缅双方的持股比例由原来的“85%─15%”调整为“70%─30%”;原本73亿美元的一期投资额缩减为13亿美元、规划的泊位数量由原先的10个降至2-3个。彭宏伟说,“在我看来,这是一种进步。之前中方太贪大,导致缅方难以接受。即使勉强接受了,到最后也会变卦,恐导致中企的投资成本升高”。(详见财新报道:“独家|中缅皎漂港项目将签协议 缅方回应透明度争议” )

彭宏伟还介绍,中信集团对皎漂港的利益分配设计和与当地社会的沟通能力也表现突出。“中信进去后,先把150万美元分给了周围的50个村,每个村3万美金,这等于把自己的钱或者说未来的利润,先交到当地民众手中。”

面对中资赴海外投资港口项目在过去几年内遭遇的挑战和经验,国观智库建议,中国应对目前投资的海外港口进行评级、分类,“制定有差别的发展计划”。中国政府应协同企业共同对投资的港口进行评级,从商业价值出发,论证其进一步投资的潜力和可行性;对每一个港口项目进行分类管理,建立动态数据库。基于对投资力度、阶段性步骤、产业规划等评估,对不同港口设定不同的发展预期、路径和执行周期。该报告还建议,无论是基于战略还是商业考虑,中国企业都应淡化海外港口项目中的单一主导色彩,加强港口的开放性。

例如,在以港口为依托的产业布局中,在地产、物流、金融、制造等领域加强中国央企、国企和民企的协同,特别是为民企创造更便利的融资路径和更大的投资空间;第二,则是加强中企与其他国家企业的合作和配合,提高港口项目投资来源的多元化程度,建立“多边港口”。第三,要加强与当地社会组织和民间机构的关系,扩大当地劳工的项目参与度,吸纳更多当地精英进入管理层。

该报告还认为,目前,中国大部分海外港口已完成投资和建设过程,进入下一步的运营阶段,“从目前的经验和教训看,规范的商业运营,不仅不是战略投资的阻碍,反而是战略投资得以长期有效的必要条件”。