2021.05.20
作者 李 枏，国观智库东北亚研究中心副主任、资深研究员
2021年5月5日，在七国集团（G7）伦敦外长会议上，美国国务卿布林肯、日本外相茂木敏充以及韩国外长郑义溶举行会谈。三方重点讨论落实拜登政府对朝新政策的合作方案，以早日重启朝美对话。不久前拜登政府制定了新的对朝政策，即以实现朝鲜半岛完全无核化为目标，旨在通过实用、灵活的外交手段解决半岛核问题。这是美日韩外长自2020年2月以来首次举行会谈，也是郑义溶就任韩国外长以来与日本外相茂木敏充的首次会晤。
此前的4月2日，三国国安部门首长——美国国家安全事务助理杰克·沙利文、日本国家安全保障局局长北村滋、韩国国家安全事务室长徐薰，在美国马里兰州安纳波利斯的美国海军士官学校举行三方会议。4月30日，三国军方参谋长——美军参谋长联席会议主席马克·米利、日本防卫省统合幕僚长山崎幸二、韩国联合参谋本部议长元仁哲，在美国夏威夷举行自2019年10月以来的首次面对面会谈。
由上可见，三国外交系统、军队系统及国安部门的频繁互动，标志着美国已经开启了修补与东亚盟友关系的重要步骤。
重塑三边关系成为不二选择
自特朗普执政以来，坚持以“美国优先”为外交方针的美国，与日韩两国的同盟关系都出现了不同程度的裂痕。美国与东亚这两大盟国之间在分摊防卫费、自由贸易协定等问题上的分歧越来越大。不仅如此，面对日韩两国之间旷日持久且日趋激化的摩擦，特朗普政府一直无法进行有效的同盟管理，从而导致三边关系受损。
拜登就任美国总统后，决意修复与盟友的关系。2021年2月19日，拜登在慕尼黑安全会议上发表宣言宣称“美国回来了”，标志着美国正式抛弃了“美国优先”理念，并提出“加强共享民主信念国家之间的团结”，即对同盟的强化。其中修补东亚同盟体系是拜登政府外交政策的重点。拜登政府多次表示，改善与日韩的关系同美国的全球战略利益息息相关。2021年3月16～17日，美国国务卿布林肯、国防部长奥斯汀在东京与日本外相茂木敏充、防卫相岸信夫举行美日2+2会晤。17～18日，布林肯和奥斯汀在首尔同韩国外长郑义溶、防长徐旭举行美韩2+2会晤。可以看出，除了增加美军在亚太地区特别是第一岛链的军事存在以外，重塑美日韩三边关系也成为美国的不二选择。
隐然露出对朝政策分歧
4月2日的三国国安首长会议的核心议题依然是朝核问题。目前，拜登政府正在对其朝鲜政策进行最后阶段的评估，美日韩三边沟通在此时期异常频繁。一方面，美国要在对朝政策上实现三国之间的协调；而另一方面，日韩都在积极向拜登政府施加影响，以使自己的议题纳入拜登政府的新政策之中。在会晤中，三国国安首长“就全面履行联合国安理会对朝制裁决议、核不扩散、加强对朝鲜的遏制力及维持半岛和平、稳定达成了一致意见”，也就是说，三国将进行战略协调以应对“来自朝鲜核和导弹的威胁”。除此之外，会议还讨论了朝韩离散家属会面问题以及“日本人绑架问题”，这些都是与拜登政府强调的所谓人权问题直接挂钩的问题。很明显，日韩都在把自己关心的议题塞进朝核问题中，预计拜登政府在新的对朝政策中不仅要致力于朝鲜弃核，还会加入大量涉及“朝鲜人权”的内容。
此次会议看似显示了美日韩紧密合作的意图，却也隐然露出三国在对朝政策上的分歧。据悉，在此次会议上，韩国向美国谈及发表朝鲜半岛“终战宣言”一事，敦促美国尽早展开美朝对话。但白宫对会议报道的声明中并未提及“重启对话”的内容，也就是暗示拜登政府眼下仍将重点放在“遏制朝鲜”和“强化对朝制裁”上。不仅如此，会议也并没有形成一个三边对朝政策的框架。
在4月30日的参谋长会议上，虽然三方都强调“关注朝鲜核计划和弹道导弹计划”，但美日更多强调的是美国坚守延伸威慑的承诺以及三边加强对朝制裁的重要性，而韩国则把重点放在朝鲜半岛乃至东北亚地区的和平稳定以及开展合作上，再次表现出微妙的分歧。
重塑东亚同盟体系
拜登政府修补三边关系的另一重要步骤就是要重新构筑《日韩军事情报保护协定》。它是美日韩三边安全体系构建的标志之一。2019年8月22日，文在寅政府宣布韩国决定不对《日韩军事情报保护协定》进行延期，从而动摇了美日韩三边安全合作的基础。特朗普政府高官为此频繁到韩国就该协定的续期问题展开车轮式外交，表明韩国若终止这一协定将有损于美韩同盟。2019年11月20日，就在临近该协定续签极限时，美国参议院通过一项决议，以强硬语气敦促韩国“认真思考”。两天后，也就是协定到期的前一刻，韩国总算决定继续签署协定。但此后韩国一直在分享情报方面表现冷淡。2021年3月21日，朝鲜向半岛西部海岸海域发射两枚短程巡航导弹。日本立即提出要通过《日韩军事情报保护协定》“适当共享情报”，并抬出美国来对韩施压，要求美日韩在情报方面紧密合作。预计拜登政府也将继续向韩国施加压力，使该协定早日正常化。
除了要修补因特朗普执政时造成的美国与东亚盟友互信受损的问题，拜登政府还要重塑东亚同盟体系，将美日韩三边关系引向针对更多“地区威胁”，甚至是全球性问题上来。
在4月2日的三国国安首长会议上，三国还讨论了印太安全、新冠疫情、气候变化、缅甸局势等问题。由此可见，拜登政府希望将三边关系构筑在一个更宏大的框架内。联手韩日“应对来自中国的挑战”当然是其中的核心。而三国参谋长会谈尽管强调三国就朝鲜半岛局势开展合作的重要性，但显然不仅仅是针对半岛局势。三国参谋长一致认为，区域内遵循基于国际秩序的规范尤为重要。可见，随着拜登政府强力围堵中国的意图越来越明确，美日韩三边合作的重要性将不断凸显。
目前，日本积极参与美国的“印太战略”，成为打压中国的急先锋。而韩国则表现得非常消极。其实韩国一直对参与“印太战略”立场模糊，2020年8月，时任美国副国务卿斯蒂芬·比根提出美日印澳“四方安全对话”，希望韩国加入。然而，文在寅政府并没有公开表示要参与“印太战略”。不仅如此，韩国时任外长康京和表示韩国不会参与“四方加安全对话”，声称“自动忽略他国利益的任何构想都不是好主意”。美韩2+2会晤后，韩国对美国提出的“联合抗中”的提议反应冷淡。尽管拜登公开表示“同盟不是挤压出来的”，然而现实中美国不会放弃对韩国施压，使其参与到牵制中国的进程中。4月12日，拜登政府邀请三星电子参加在白宫举行的全球半导体企业会谈。这意味着，为了构筑美国主导的半导体供应网，美国要求韩国企业积极合作，其背后用意自然是为了孤立中国。可见，韩国不仅要在安全上，也将在更多领域上在中美之间走钢丝。在韩国看来，如果不听从美国的要求，韩国的战略地位将会降低。但如果屈从美国的压力，中韩关系必会受到影响，韩国仍将在中美之间寻求平衡。以此看来，美国要韩日死心塌地追随美国围堵、打压中国的意图也并不能顺利如愿。
仍在恶化的韩日关系损及美国利益
最后，改善目前最糟状态的韩日关系仍将是拜登政府头疼的事。为此美国作出调停姿态，2月19日举行了美韩日三国朝核负责人会议，但日本外务省极力强调会议是“工作级磋商”。在三国国安首长会议三方磋商之前举行的韩美双边磋商持续了80分钟，而韩日磋商仅持续了50分钟。5月5日，在美日韩三国外长会议之后，韩日外长也进行了会谈。虽然两国官方都称这次会谈“气氛良好”，但双方在韩国在日劳工赔偿以及慰安妇等历史问题上的分歧仍然十分明显。不仅如此，郑义溶还高调向日本外长表达了对日本“排污入海”决定的关切，敦促日本慎重考虑这一决定会对人类健康以及海洋生态环境造成的潜在危险。
美国国会研究服务部在最近发表的报告中将韩日关系描述为“冰冷的胶着状态”，并预测两国关系在短时间内改善的可能性很小。在拜登政府看来，这种持续恶化的韩日关系将严重影响三边的合作，尤其是“应对中国的挑战”，从而损及美国在东亚的利益。众所周知，反日情绪在文在寅选民的基本盘中根深蒂固，尤其最近因日本政府单方面决定“排污入海”，韩日关系跌向谷底。2022年韩国将举行总统选举，此次选举是否会成为韩日关系改善的变数显得尤为重要。2021年4月7日，在韩国地方议员和地方政府领导再补选中，韩国执政党共同民主党遭遇重大挫折，这让日本看到了韩国保守力量重新执政的可能。因此，在这一年里，韩日关系的沉闷状况仍将持续一段时间，这也就预示着美韩日三边关系不大可能有重大突破。因此，拜登政府目前惟一可以做的就是至少保证韩日在气氛上有所缓和。既然无法有效地改善韩日之间的冷淡关系，至少也需要保持一种合作的表象，哪怕是欠缺实质的合作，有些象征意义也是好的。
美国东亚同盟体系经历了特朗普时期的震荡，在拜登时期正归于修复和重塑，其“针对中国”的意味在不断增强，然而，同盟之间业已存在的分歧以及利益的差异也将长期存在。美国政府仍将在其构筑的同盟体系中面临困境和不断出现的挑战。
