2020.02.24
作者：国观智库政策研究中心课题组高级研究员 王海利
图们江位于东北亚心脏地区，沟通中国、俄罗斯、朝鲜3国，东达日本海，西连中国东北，是东北亚地区海陆联系重要战略通道。东北亚对世界未来发展具有重要地缘政治经济价值，特别是随着北极航线逐步开通，日本海沿岸港口的战略价值更加凸显，由图们江进入日本海经北冰洋航线将成为中国、蒙古等东亚国家到达欧洲和北美地区更方便快捷的海上航线。然而近代以来，中国的图们江通海航行权几经波折，自1938年日军封锁图们江至今再未真正行使。建议抓住近期中俄朝三边关系均向好发展的历史机遇，以联合国原有多边合作框架为基础，以推进基础设施建设为抓手，将图们江问题纳入“一带一路”倡议，打通出海口、经略日本海。
图们江出海口东北接俄罗斯远东，西南连朝鲜半岛，东南与日本本州岛隔海相望，西北靠中国东北地区，并隔中国东北与蒙古相望，是世界上独一无二能够影响六个国家的三角洲，中国与俄罗斯、朝鲜、韩国以及日本进行海上往来最近的地方，也是进入北太平洋和到达北极最便捷的海上战略通道。解决图们江出海口问题、搞好图们江区域合作开发，对于中国和东北亚地区的发展具有重要战略意义：经济上助力东北振兴，促进东北亚地区经济开发；政治上有助于增进东北亚国家间互信，助推政治安全问题解决。
中国行使图们江出海航行权具备自然、历史和法理依据，目前形成“通而不畅”的尴尬现实，主要有以下三方面原因：一是中、俄、朝彼此关系和地缘政治形势不断变化产生的制约；二是三方经济发展水平和需求存在差距，影响合作意愿和目标；三是图们江航道现实情况阻碍大型船只通航。尤其在1938年“张鼓峰事件”后，日本故意沉桩阻塞航道，加上常年缺乏维护，河道淤塞，存在多处河间岛屿、浅滩，航道弯曲众多。如果开展清淤、取直、筑坝挡水、封堵支叉水流等作业，又涉及俄朝边界调整变更，难度极大。此外，20世纪50年代朝鲜战争期间修建的俄朝铁路大桥距离江面仅有11米，严重制约大型海轮通航。
为解决图们江出海问题，国内相关地方政府和研究机构共提出六种解决方案。
一是建设防川港，利用现有出海航行权顺江出海。图们江入海河段河床积层深厚，利于开挖疏浚，具备成为航行通道的基础。可以拥有图们江出海航行权为法理依据，通过与俄朝合作的方式疏浚图们江下游河道、扩建河港、抬高俄朝铁路大桥，使中国大型船只直接沿图们江出海。这是对我最有利方案，挑战也最多，其中最关键的是要同时与俄、朝协调改建大桥、疏浚取直河道以及可能涉及变更俄、朝边界，执行难度极大。
二是向俄朝借港出海。2010年3月，吉林延边自治州取得朝鲜罗津港10年租用权；吉林珲春市两家企业后来又通过与朝鲜罗先市经济合作会合作，获取罗津港部分码头50年的经营使用权，并投资建设朝鲜境内口岸到港口的公路。“借港出海”的优势是与俄朝进行双边沟通更容易实现，并能解决应急之需。弊端在于我不掌握港口控制权，合作项目运行存在不确定性。
三是与俄朝换地建港出海。这种方案的优势在于我方拥有港口土地所有权、使用权、控制权，可以从根本上解决出海口问题，但因为操作过程中涉及国家边界和领土主权变更，甚至相关地区国民的国籍、搬迁、管理等一系列复杂问题，实施难度极大。
四是租地（买地）建港出海。此方案有两种实现方式，一是租借（购买）俄罗斯波谢特湾西岸地区建设新港口，另一种是租借（购买）图们江口冲积而成的沙洲改为岛屿。这种方案的优势是移民负担相对较轻，并能带动我珲春市的敬信、防川一带共同发展，同时也拥有更多自主权，并可连带解决俄朝铁路桥限制问题。弊端是投资数额较大，相关基础设施几乎从零开始，与俄朝外交协调难度较大。此外，由于租地（买地）建港意味着中国将不再或降低对目前租借朝俄港口的使用，会影响俄朝既得收益，可能会受到抵制。
五是中俄朝各自提供土地共同建设自由港。20世纪80年代末，中国就曾向前苏联、朝鲜提出各自提供一块土地，共同开发建设一座三国受益的港口城市的建议。这种想法由于符合联合国倡议的“图们江区域合作”计划而得到联合国赞许，并表态要在开发上给予资金支持。但由于当时苏联（俄罗斯）不重视远东地区经济开发；朝鲜因核试受到国际制裁，安全形势紧张，经济发展困难，根本没有实力和精力运作。随着朝鲜半岛局势和东北亚政治安全形势向好发展转变，这一方案仍有实现可能。
六是开凿运河借道出海。防川至山湾半岛的直线距离只有16公里，而且中间有松藩蒲湖和西藩蒲湖，可开凿从防川经松藩蒲湖、西藩蒲湖进入日本海的运河，同时在运河东侧的山湾半岛设立特区。这一方案的优势在于将出海口问题由三方协商简化为双边协作，避开了俄朝铁路桥的阻碍。劣势在于朝鲜提出的要价必然非常高，而且其特殊国情也很难接受建设自由港。
2018年以来，美韩关系实现重大突破，朝鲜半岛形势逐渐缓和，中日韩恢复自贸协定谈判，中朝关系、俄日关系、中日关系改善，俄、朝均把国家战略调整到发展经济，对我战略需求上升，东北亚地区经济合作迎来前所未有的战略机遇。我宜抓住这一历史契机，借助联合国倡导的“大图们江区域合作”平台，彻底解决图们江出海口问题。
一是发挥自身优势积极推动与其它各方经济合作，扩大共同经济利益基础，特别是为中俄、中朝友好关系夯实经济根基，提升战略互信水平，为打通图们江出海口创造有利条件。
二是通过双边合作激发三边合作意愿。充分利用联合国开发计划署提出的“大图们倡议”平台，在目前已经实施的借港出海方案基础上，区别俄、朝内部情况和对我不同战略需求，本着先易后难、循序渐进的原则先分别开展双边合作。对朝合作方面，在现有租借罗津港基础上，首先以努力争取实现开凿运河出海为主要方案，其次是借（买）地建港口出海方案，再次是换地建港方案。对俄合作方面，在现在租借扎鲁比诺港基础上，首先争取实现借（买）地建港出海方案，其次是换地建港出海方案。东北亚地区是亚太地区经济发展的潜在增长极，也是“一带一路”北线战略重点。随着地区安全形势改善，中俄、中朝双边合作蕴藏着巨大发展机遇，哪个双边合作走在前面就先期获利，进而争取形成俄、朝形成争夺我方资金、技术资源以及发展先机方面的竞争，主动提出增强港口、航道运载能力的需求，从而形成于我有利态势。再适时联合多方深入推进UNDP提出的“大图们江倡议”，以经济为先导，以建立自贸区为主要途径，扩大中、俄、朝、蒙、韩、日多方共同利益，推动在我领土上建设防川港。在推进与俄、朝双边合作时，宜坚持“以朝为主、以俄为辅，二者兼顾”的原则,避免过分依靠一方。这有利于增加我方主动权，亦可在出现不利情况时拥有政策调整灵活性。
三是以基础设施建设为抓手，以建立自由贸易区为依托，将解决出海问题纳入“一带一路”倡议。可以“长吉图开发开放先导区建设”和“中国图们江区域（珲春）国际合作示范区”为重要引擎，对接朝鲜发展经济“新战略路线”、韩国的“新经济构想”和俄罗斯“滨海1 号”“滨海2 号”交通走廊计划， 将珲春铁路与朝鲜半岛的东海线相连，使第四亚欧大陆桥 向东延伸到日本海，从而将朝鲜半岛、俄罗斯远东地区南部及日本北部地区融入欧亚陆路交通运输网，逐步形成横跨东西、兼顾海陆、联通内外的开放格局，推进东北地区、俄罗斯远东与朝鲜半岛环东海岸经济带开发合作，促进东北亚经济整体发展。
应着眼未来建港需要，尽快开展图们江下游航道以及出海口附近的全面勘察测量，制定可行方案。除了借港出海和借（买）地建港出海方案外，其他实现图们江出海的方案都涉及到对图们江下流河道的开发利用。而且从长远来看，恢复图们江下流航道的开发利用对我极其关键。尽管20世纪90年代，中国曾对图们江下游进行３次科考，但对航道信息的掌握远远不够，亟需对水深、底质、流速及入海口附近的潮汐等要素的进行全面勘测，进而疏浚航道，建设河道导航设施。因此，应根据未来出海实际需求，先在中国领土管辖范围内的图们江下游航道开展全面勘察测量，河道整理。
