IEEPA关税被判违法后，特朗普对华关税政策将如何延续

在正式开始之前，笔者想先炫耀一下，此前在国观智库公众号发表过的4次关于IEEPA关税前景的分析预测，与最终的事实结果基本一致。（本来想说完全一致，但有一个判断与结果有出入，见后文）

1、2025年4月28日发布的《从IEEPA行政令到贸易法——特朗普政府正在改变其关税策略》（张议｜从IEEPA行政令到贸易法——特朗普政府正在改变其关税策略），主要观点原文为：

“可以判断特朗普当前依据IEEPA的关税政策很难在长期执行下去，特朗普政府要么主动减少使用IEEPA的关税政策，要么随着国内起诉的增加，依据IEEPA的关税政策将最终被法院裁定为违法”；

“对于中国而言，特朗普政府使用关税遏制中国的战略目标并未改变，虽然特朗普未来使用快速激进的关税手段会受到约束，但基于正常流程的301关税和232关税将逐步替代基于IEEPA的关税，特别是232关税的使用将更为频繁”。

2、2025年5月28日发布的《一波三折后，特朗普IEEPA关税最终会被取消么？》（一波三折后，特朗普IEEPA关税最终会被取消么？），主要观点原文为：

“关于‘最高法院会最终怎么判，也就是最终特朗普能否翻盘？’这个问题，笔者的把握更大一点，因为IEEPA的关税漏洞过于明显，司法和国会都难以容忍总统借由一句“紧急状态”就随便征关税，把美国贸易制度变成总统的一言堂，因此最终的结果大概率对特朗普政府不利”；

“在IEEPA关税的路径被堵住后，他仍然可以选择推动依据传统合法的流程，即依据贸易法相关法案的正常流程的关税，如报道较多的301关税，232关税，还有罕见报道的122关税和338关税，这些关税将替代基于IEEPA的关税，特别是232关税，由于其相对更具灵活性，操作成本较低，且给与总统较大的自由裁量权，可能会被更为频繁地使用。”

3、2025年11月5日发布的《美国最高法院会如何判决特朗普的全球关税政策？》（美国最高法院会如何判决特朗普的全球关税政策？），主要观点原文为：

“首先，笔者坚持：由于特朗普基于IEEPA的关税存在明显的法律瑕疵，大概率会被裁定为越权或违宪”；

“如果IEEPA真的被解释成可以让总统在任何时候、出于任何理由，对任何国家征收任何幅度的关税，那就等于是在用一个普通法律，把宪法规定的权力转交给了总统。这种解释将不仅违背宪法对三权分立的安排，也给了总统一个随时可以开启“经济战”的按钮，完全绕开了民选的立法机构，如果成为判断的话，后续总统将可以逐步获得无限权力。笔者相信，这种动摇美国国本的风险，最高法院是难以接受的，所以笔者认为，哪怕最高法院中保守派法官占多数，结果也大概率对特朗普不利。”

4、2025年11月7日发布的《特朗普关税在最高法院翻车，多数大法官猛烈攻击》（特朗普关税在最高法院翻车，多数大法官猛烈攻击），主要观点原文为：

“最终判决或许还需数周或数月（有说3个月的），笔者最后再重申一下自己的观点：最终判决在原则上和方向上大概率会对特朗普政府不利，理由是，支持IEEPA关税的后果是总统行政权的无限扩张风险，动摇美国国本，而不支持则导致特朗普政府前期贸易谈判遭遇彻底打击，损害特朗普政府的国际信誉，笔者认为，最高法院会两害相权取其轻。对于判决内容涉及如何解决问题的部分，则存在商讨和博弈的空间，这是特朗普政府后续会努力争取的部分”。

（注：以上日期为文章在国观智库微信公众号的发布日期，实际撰写日期通常早于发布日期1天至两周）

从最终的判决可以看出，笔者在近一年前的判断几乎准确无误，唯一的瑕疵是，笔者认为关于退税的判决存在博弈空间，最高法院会对退税的事情会出一个结果，但事实是，最高法院对于退税绝口不提。这意味最高法院采取了甩锅态度，将这一复杂的纠纷抛给了下级法院及其他相关部门。事后有不少法律专家对此进行了分析，基本认为根据美国法律，非法征收的税款理应退还原纳税人，并支付利息；但由于退税金额庞大（2025年以来特朗普依据IEEPA加征的关税累计征收约1,750亿美元），涉及数十万笔进口交易，过程仍然有不确定性。

对于退税这一问题，笔者的看法是：

• 首先，从法理上讲，违法所得关税，需要退还给纳税人这一判断基本不会有争议，目前也未见到特朗普政府否认其退税义务；

• 第二，鉴于最高法院没有对退税做出统一安排，特朗普政府绝不可能主动进行退税，很简单，因为没有硬性约束，没有动力，可能也没有能力（短期内一次性退还如此巨款在财政和行政操作上都有困难）；

• 第三，在前两条背景下，具体的退税需要当事方逐案去申诉，流程可能涉及先向海关申诉，如果遇阻还得另案起诉，对于之前已经参与起诉IEEPA关税的企业，有望会先获得退税，而未参与的起诉的可能要走很长的流程；

• 第四，预计特朗普政府会采取拖延战略，退税流程拖个两三年很轻松，一些企业在衡量退税金额和申诉成本之后，势必会主动放弃申诉。

对于后续替代关税的问题，笔者的看法如下：

• 主要替代工具有前文提到的122关税，338关税，301关税和232关税，其中122关税和338关税笔者认为主要并非特定针对中国，而是特朗普政府在IEEPA关税不能再用的情况下，对其他所有跟美国进行贸易谈判的国家的普遍性替代方案；重点用在中国的武器将会是301关税和232关税。

• 关于122关税，临时替代性工具，《1974年贸易法》第122条授权总统在面临"大规模且严重的"国际收支失衡时，征收最高15%的进口附加税或实施进口配额，期限最长150天，国会可批准延长90天。该条款自1974年立法以来从未被使用过，直至2026年2月20日特朗普援引其替代被废除的IEEPA关税。我个人的判断是：首先122关税是临时替代对等关税的措施，针对的是所有国家，而非中国；其次，虽然普遍预计150天到期后国会批准延长的可能性极小，但鉴于特朗普偏爱试探权力边间的作风，其很可能会在150天到期后短暂搁置，然后再重新宣布启动，这样就能绕开国会，而此种擦边做法尽管会引起司法争议，但漫长的司法审理过程可能很难在特朗普剩余任期内真正影响到特朗普政策的实施。

• 关于338关税，《1930年关税法》第338条授权总统对"歧视美国商业"的外国征收最高50%的新增关税，或完全禁止相关产品进口。该条款的触发条件包括：外国对美国商品征收"不合理"关税或费用；外国实施歧视美国商品的法规或其他措施；外国给予第三国商品比美国商品更优惠的待遇。第338条是1930年《斯穆特-霍利关税法》的遗产，自二战以来从未被实际用于征收关税。然而，鉴于其高达50%的关税上限和总统的自主裁量权（无需ITC调查即可实施），笔者认为这是一项在对任何国家进行经贸谈判中均可使用的重武器。

• 关于301关税，《1974年贸易法》第301条授权美国贸易代表（USTR）调查并应对外国"不合理或歧视性"的贸易行为， USTR可在调查结束后征收关税或采取其他报复措施，关税幅度应与外国行为对美国商业造成的负担"相当"。301关税是特朗普第一任期开启中美贸易战的核心遗产。目前，美国对约3,700亿美元中国商品维持7.5%至25%不等的301关税，涵盖航空航天、电子产品、半导体、塑料、家具、汽车零部件、建材、服装、鞋类及日用品等广泛品类。这些关税不受IEEPA裁决影响，将继续有效。2025年10月24日，USTR宣布启动对中国实施第一阶段协议的第301条调查，审查中国是否充分履行协议承诺。笔者认为，301关税，其特点是针对特定国家的“不公平”贸易，因此从美方角度而言，用来针对“中国这个特定的对美不公平的国家”最为趁手，为美方提供了灵活的博弈杠杆，将会成为美方对华经贸谈判的基础工具和底线筹码：首先，USTR可通过"四年期复审"(Four-Year Review)程序调整关税税率和产品清单，增加或减少特定商品的关税。其次，USTR可改革关税豁免程序，扩大或缩小豁免产品范围。再次，USTR可将新的贸易行为（如中国在AI、新能源领域的政策）纳入调查范围，征收额外关税。

• 关于232关税，《1962年贸易扩展法》第232条授权总统在商务部调查认定特定产品进口"威胁国家安全"后，采取"调整进口"措施，包括征收关税或实施配额。与IEEPA不同，第232条要求正式的调查程序：美国商务部须在270天内完成调查并向总统提交报告，总统须在90天内作出决定并在15天内采取行动。截至目前，特朗普政府已实施七项第232条关税命令，涵盖：钢铁及钢铁制品（25%）、铝及铝制品（25%）、乘用车及轻型卡车及零部件（25%）、铜及铜制品（25%）、木材及木制品（25%）、卡车及客车及零部件（25%）、以及特定先进半导体（25%）。此外，商务部正在进行的第232条调查还包括：药品及原料、商用飞机、多晶硅、无人机系统、风力涡轮机、医疗设备和防护用品、工业机器人和机器人等。笔者认为，232关税的特点是以国家安全为由针对特定行业，随意性强，执法空间大，对中国威胁性最大，未来很可能成为美方对华经贸谈判的核心威胁工具。虽然当前232条关税对中国的实际影响相对有限（因为中国并非美国钢铁和铝的主要供应国），但232关税的真正威慑力在于其扩展潜力，若美国商务部启动针对汽车零部件、关键矿产或半导体的232调查并征收关税，将直接冲击中国对美出口的核心领域（如：中国在全球半导体封装测试领域占据重要地位，232关税可能严重扰乱这一供应链）。