2023年国防授权法预示美国对台政策的重大转变
发布时间:2022.12.20 | 分享至:

本文作者刘晓博,国观智库海洋研究中心主任,资深研究员


美国国会参议院在12月15日通过了2023财年国防授权法案,确定了2023财年的美国国防开支达8580亿美元,比上一年度增加了800亿美元(之后法案会交总统签署)。在这项法案中,除了继续强调加大军费投入应对与中国及俄罗斯的大国竞争外,还大篇幅涵盖协助台湾发展军事防卫能力的内容,尤其是增加了对台提供军事援助的条款,计划在未来5年共向台湾提供100亿美元的军事财政援助。该法案首次为台湾制定具体的防卫计划,大大加强了美国与台湾的防务伙伴关系,这是自1980年《美台共同防御条约》正式终止以来美国对台政策的重大转变,会给两岸关系和中美两国关系带来严重的负面影响。


法案涉台主要内容


美国2023年度国防授权法案中包含了《强化台湾韧性法》(Taiwan Enhanced Resilience Act)。该法案核心内容是基于今年9月美国参议院外交关系委员会通过的《台湾政策法》中关于台湾安全防卫的内容。《强化台湾韧性法》的主要内容,一是授权美国国务院在未来5年内,每年向台湾提供20亿美元的军事援助;二是规定了一项新的“外国军事贷款”担保授权;三是授权美国总统为台湾建立一套包括弹药和装备的“地区应急储备库存”,授权每年1亿美元的美国军事储备库存设备;四是加快推动台湾的武器采购速度,并指示美国政府就台湾的防卫能力进行评估,为台湾制定专门的训练计划以提升台湾的防卫能力。此外,法案中还隐含鼓励美国与台湾进行联合军事演习,以提高台湾军队的战备水平,并要求美国政府制定一项“全政府”战略来抗衡中国大陆对台湾的影响力。另外,法案还将为“太平洋威慑倡议”(Pacific Deterrence Initiative)注入115亿美元的资金,强化印太战略的实施,提升美国在印太地区的军事能力。


在国会通过国防授权法案之前,美国行政当局的举措也明确体现出强化对台军事政策的转变。12月6日,拜登政府向国会提交了不到两年任期内的第7次对台军售案,对2010年总价28.1亿美元的对台军售案进行了更新,包括向台湾出售8.82亿美元的100枚最先进的“爱国者三型”防空导弹以及配套的雷达和支援设备。这是“爱国者三型”导弹的“弹体升级增程”型号,比台湾目前拥有的“爱国者三型”导弹更为先进。台湾军队也将因此获得更强的防空作战能力。


法案释放出的几个危险信号


一是从对台军售转变到对台军援,进一步例证了美国的对台政策正在逐渐放弃战略模糊,转向战略清晰。1979年中美建交后,并没有解决美国对台军售问题。中美“八一七公报”中美方承诺“准备逐步减少它对台湾的武器出售,并经过一段时间导致最后解决。”但在“八·一七公报”签署次日,美国即向台湾提出所谓的“六项保证”。之后历届美国政府也在不断提升对台军售的数量和质量。之前台湾花钱从美国购买军事装备,如今转变为美方无偿提供军事援助。进一步公开挑明了美国对台湾安全事务的介入。


二是国会立法授权美台进行联合军事训练,进一步推动了美台准同盟的关系发展。通过首次为台湾制定具体的“防卫现代化计划”,强化美国与台湾的防务伙伴关系,形成事实上的“准同盟”。之前多年来,台湾就在私下与美国进行双边军事训练,包括台湾的海军陆战队从2017年起赴夏威夷进行训练等项目。美国下一步依据国会立法,可以公开邀请台湾参与双边和多边联合军演,并且还为台湾评估其训练水准,为台湾拟制训练计划,这都是事实上的军事同盟关系的体现。


三是体现美国高层对中国大陆将要武力收复台湾的战略判断。2021年美国印太司令部司令戴维德森就宣称“中国计划在2027年对台动武”;今年10月,国务卿布林肯又说“中国大陆已决定加快统一台湾日程”,同月海军作战部长吉尔代进一步预言“中国侵台窗口可能比2027年提前”。美国战略判断的依据主要源于对中国军力高速发展的评估。美国国防部最新发布的2022年《中国军力报告》中明确:中国已经拥有足够挑战(美国主导的)地区秩序的军事能力。报告还列出了中国大陆对台四大可能的军事行动:入侵、海空封锁、有限的军事行动和导弹空袭。


四是体现了美国国会两党和拜登政府调整对台政策的高度共识。美国国务卿布林肯在12月6日表示“以美国国家利益而言,台湾比乌克兰更重要。”参议院外交关系委员会主席梅嫩德斯12月8日在评论《强化台湾韧性法》时说“台湾依然是我们印太战略的中心。”2023财年国防授权法案在包含这些重大内容的情况下,顺利在12月8日和15日在参众两院顺利通过,表明美国国会和行政当局对强化美台关系,加快增强台湾地区军事能力具有高度的紧迫感。通过立法强化对台军售和军援,就是当前美方反对中国大陆对台政策的最直接举措。


在中美战略竞争不断深化的大背景下,2023财年国防授权法案中的涉台条款只会是美方战略措施之一,向台湾提供100亿美元的军事援助也只是一个开始,这些都是美国深化与台湾关系,坚定推动与中国战略竞争的决心体现。对中国来说,美国的国防授权法案严重挑战了中美两国关系的底线,进一步损害了两国战略互信。在当前两国防务领域对话机制大多处于暂停状态的情况下,两国高层发生战略误判、一线海空兵力之间发生危险事件,乃至两军之间发生冲突的可能性都在不断增加。未来最大的风险就是美国对台政策会由此发生根本性转变,完全否定之前的共识和默契,那或许会成为两国战略竞争关系一个重要“拐点”的到来。