2021.09.01
欧阳维
国观智库学术委员会副主任、边疆研究中心主任
1958年4月生，出生地北京，祖籍湖南长沙。国防大学教授（退休），博士，博士研究生导师。著有《战略部署论》，主编《国防动员学概论》等著作，发表过军事战略、大国关系、地区安全、文化研究等内容的文章和研究报告。
正文
边海防的稳固直接关系国家主权、领土完整、海洋权益和安全，关系国家经济发展、社会稳定和民族团结。随着国内外安全环境变化，边境与沿海地区日益成为内外矛盾和利益交汇地带、向周边地区拓展国家战略利益前沿地带、维护地区和国内稳定敏感地带，战略地位十分突出。
进入21世纪以来，我国综合国力持续上升，对边海防地区和周边国家乃至世界的影响加大。我国与周边国家的睦邻友好关系总体上得到发展，政治、经济、安全等关系得到全面加强。经多年努力，边海防建设成效显著，防卫和管理能力不断提高，保持了边境和沿海地区总体安全稳定，国家维护海洋权益的力度进一步加强。与此同时，在新形势下，我边海防建设与发展也面临突出挑战和历史机遇。
在新的历史时期，世界各国综合国力此消彼长，安全政策不断调整，世界战略格局已经进入新的调整期。
美国积极推进“印太”战略，在我周边地区加强军事力量部署，继续维持对台军售并通过不断挑战我政策底线挤压我对台政策空间；在东海、南海领土主权和海洋权益争端中支持与我有领土争议的日本、菲律宾、越南等国；通过不断声援“南海仲裁案”判决结果和动员盟国和“伙伴国”组织海上“自由航行”行动对我国施压。
日本政府在钓鱼岛问题上立场日趋强硬，明确将我视为东亚地区战略对手。依托日美军事同盟关系，利用钓鱼岛危机推进政治和军事大国建设进程。其防卫部门不断推进应对钓鱼岛争端的军事部署和作战准备，在该海域与我形成常态化对峙局面。
印度视我为战略竞争对手，采取“北防东进”方针，在中印陆地边境争议地区对我形成相对优势的军事部署，强化对我领土蚕食力度。同时加大海军建设投入，落实“东向战略”进入太平洋，加入“印太战略”体系，积极与美日澳等国互动，监视防范我向印度洋拓展。
菲律宾、越南等与我有海洋权益争议国家，企图借力域外大国，平衡我在南海日益加强的管控力度，各自攫取既得利益。另外，朝鲜半岛、缅甸、阿富汗等国家和地区局势的动荡和不确定性，对我国边海防地区形成直接压力，也增加了域外大国介入的可能性。
总的看，大国、强国战略调整、领土主权和海洋权益争端、周边地区热点的不稳定性和我“一带一路”倡议推进过程中出现的安全稳定问题在我周边地区反映突出。周边地区各国利益和矛盾交汇，军事力量部署密集，在边境地区和周边海域展现出大国纵横博弈、国家利益相互碰撞的复杂战略安全形势。与此同时，我与周边地区国家交往频繁，经济发展走出去需求增大。因此，外部挑战压力与我发展需求在边海防地区交汇，并在有些地区形成对冲，使我边海防的战略地位更为突出，对国家安全与发展的影响力加大，已经成为国家应对综合安全威胁、塑造周边环境、协调大国关系、检验国家意志、彰显国家实力的关键区域和战略前沿。
当前形势下，新兴国家崛起、世界战略格局变化、国家间各种利益紧密交织，迫使美国改变其维护世界霸权的方式。我国防军队现代化建设不断推进，世界军事力量对比发生重要变化，使历史上的军事大国难以武装入侵的方式对我实施军事打击。传统意义上的周边军事强国也更难主动与我打大规模、高强度的局部战争。此外，在我坚持睦邻友好、互利共赢背景下，多数周边邻国已与我划定边界，并建立密切的政治、经济和安全关系，多数陆地边境和沿海地区不再处于敌对状态和军事对峙状态，周边邻国和域外大国对我进行直接军事入侵的可能性很小。
但与此同时，一方面大国战略博弈、国家主权和海洋权益争端凸显，在一定条件下发生武装冲突的可能性不能排除；另一方面在经济全球化、社会信息化背景下，各种非传统安全威胁不断涌现，对边海防地区的安宁与稳定形成新的、常态化挑战：
一是边海防地区维护国家统一和领土完整、反分裂和反恐怖斗争趋于长期化，特别是台海形势进入新的不稳定时期；一些边境地区反蚕食、反分裂、反恐怖形势依然突出。
二是一些邻国内部政治、经济、军事上的不稳定状态影响我边境地区稳定和海上安全。比如朝鲜半岛“核问题”和南北军事对峙、缅甸执政当局与缅甸反对派和少数民族武装不断加剧的冲突、阿富汗塔利班重新夺取政权后对国内外局势造成的不确定性，都加剧了我边海防地区的动荡因素。
三是毒品问题和非法越境仍然影响边境地区人民生命财产安全和社会秩序，成为影响我边境地区稳定和国家安全的常态性问题。
四是边境地区资源纠纷、环境污染等影响我与邻国关系，因民事、经济纠纷引发的群体性事件，或造成边境地区双边或多边争端可能性。
五是边海防地区自然灾害和事故灾难频繁发生，水旱灾害，森林和草原火灾，雪灾，海疆风灾和海难等时有发生，对我边海防地区人民群众生命财产安全和社会稳定构成威胁。
上世纪60年代以来，我国逐步加强边海防建设，有针对性地调整和完善边防政策，与邻国签订边界条约，解决历史遗留问题，使陆地边防安全状况得到改善，实现整体稳定。
在东北、华北和西北陆地边防，我分别与朝鲜、俄罗斯、蒙古、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、阿富汗、巴基斯坦签订边界条约，先后解决哈、吉、塔、俄划界问题，降低了“三北”方向由于领土主权国界不清引发争端的可能性。受稳定边界需求牵引，我与俄、哈、吉、塔等国建立上海合作组织，陆续吸收乌兹别克斯坦、蒙古、伊朗、印度、巴基斯坦、阿富汗等国为观察员国。通过上海合作组织，我国发展了与地区其他国家的安全合作关系，在多边安全机制建设上取得进展，优化了我西北边疆的外部安全环境。
除印度和不丹外，我先后与缅甸、尼泊尔、老挝、越南签订边界条约，建立东盟自由贸易区，从整体上稳定了西南边疆地区安全形势。中印两国保持边界问题谈判机制，公布解决边界问题的政治指导原则，于2013年签订边防合作协定，为减少边境摩擦创造条件。基于对印度洋—太平洋地区的战略觊觎，并受美国“印太战略”影响，印度近年来调整对华战略，在“一带一路”倡议和边境领土争端问题上持反华强硬立场，增强边境地区军事部署优势，蚕食我边境地区。2017年在中印边境锡金段发生的“洞朗”事件、2019年发生的“拉达克”对峙事件和2020年发生的“加勒万河谷”边境冲突及其人员伤亡表明，中印陆地边境地区防卫和管理任务较其他方向更为突出。由于中印双方在战略上避免发生军事冲突的意向明显，加之我军事力量调整对印方边境军事力量部署的平衡作用，中印边境地区争议目前仍然可控，发生局部军事冲突与战争、影响边境地区整体稳定和两国关系大局的可能性较小。
从海防安全形势看，我国黄海、东海、南海海疆和台湾以东太平洋海域，包括与我大陆邻接的领海、毗连区、专属经济区、大陆架海域等我海防管控范围内，安全挑战日益凸显。
首先，我国经过几十年发展，已成为有重要影响的地区大国和“陆海兼备型”国家。国家生存与发展需求、“一带一路”战略倡议的贯彻，对海洋通道和资源保障提出了新需求，海洋已成为维持我经济社会发展的重要基础，建设海洋强国已成为国家战略目标，我国战略利益已超出海上国界。
第二，我与一些国家存在岛屿主权争议，与几乎所有海上邻国存在海域未定界，与一些国家存在海上划界纠纷，争议面积约占我海洋国土的一半。相关邻国在与我争议海域长期进行生产和探测开发，一些国家积极引入域外势力，意图将海洋争议国际化，使我国海防面临的形势更加尖锐复杂。
在海洋划界上，《联合国海洋法公约》生效后，我国需与8个海上邻国划定海上边界，涉及争议海域150余万平方公里，是世界上划界形势最复杂、任务最繁重的国家之一，也是海防安全与稳定最大的不确定因素。在岛屿归属上，我与日本的钓鱼岛争端因2012年日本政府“购岛”事件进一步激化，使钓鱼岛逐步成为中日领土主权和海洋权益争端的焦点。日本政府相关政策及其国内反华势力影响的增长，进一步加剧中日之间紧张关系，使两国海上执法部门和军事力量在钓鱼岛海域呈现对峙状态，对中日整体关系产生直接负面影响。
我国在西沙、南沙海域与越南、菲律宾、马来西亚、印尼、文莱等国在南海岛礁主权和海域归属上争议突出，加之美国与菲律宾军事同盟关系影响，在一定条件下可能诱发海上军事危机。近几十年来，越南、菲律宾、马来西亚、印尼、文莱等国纷纷加大南海油气开发力度，在我具有历史性权利的“九段线”内已发现一百多个外国油气田。
在渔业资源上，由于海上边界未定，加之与相关国家存在岛礁主权和海域争议，我国与韩国、朝鲜、日本、越南、菲律宾等海上邻国的渔业纠纷不时发生，有的曾引起国家间外交纠纷。在天然气水合物、富钴结壳、热液硫化物和深海生物基因等资源的发现和开采上，也可能引起与相关国家发生摩擦。
第三，美国、日本、澳大利亚、印度和英国、法国等国军舰飞机以“航行自由权”为由，成规模进入南海并不断进入台湾海峡挑衅，并加强对我周边海域侦察探测。日本东海防空识别区与我防空识别区有所重叠，公开与隐蔽、合法与非法的海空斗争尖锐激烈。
我国边海防地区直接与周边国家相邻，其中一些邻国因内政外交或历史原因成为地区及世界安全热点，对我边海防产生直接影响。
一是东北陆地和海上边疆受朝鲜半岛问题影响较大。不论是半岛核问题（核安保与核安全）、南北朝鲜之间军事对峙，还是朝鲜国内稳定问题，都直接对我边境地区构成安全压力。
1.朝鲜已经拥有核武器，美韩作战计划约定，当发现朝鲜有使用核武器迹象时，将对朝鲜核设施先发制人打击。朝鲜核设施主要部署在靠近中朝边境浅近纵深山区，其多数核试验地点与中朝边境地区直线距离很近，其他核设施也大多部署在距我边境线200公里范围内。如果其核设施发生事故或受到军事打击，可能出现核泄漏、核失控。
2.朝鲜半岛仍处于军事对峙状态，交战双方虽然签订停战协议，但没有建立和平机制。2010年发生的天安舰事件和延坪岛事件，以及朝鲜和美韩军事对峙出现的多次紧张态势，说明朝韩间发生陆地和海上军事冲突的可能性依然存在。
3.朝鲜国内经济问题突出，物资匮乏，加之国际制裁和新冠疫情影响，其国内稳定存在不确定因素。中朝边界划界情况将持续对我方产生一定影响。中朝边界于上世纪50年代划定后，鸭绿江界主航道在朝方一侧，大多数岛屿划归朝方。目前一些江中岛屿分离不够清晰，加之双方在界江上建设多处水电设施，使划界时大部划给朝方的岛屿紧贴我岸、无江所隔，造成我方边境管理困难。
二是西南和西部陆地边疆稳定受缅甸和阿富汗国内局势影响较大。缅甸政局和对华政策变化是影响中缅边境地区稳定的潜在因素。近年来，缅政府开始改善与西方国家关系，意在摆脱西方对缅甸的全面制裁和对我国的过度依赖，改善国际环境，减轻国内压力，巩固执政地位。2021年2月1日缅甸发生政变，军人执政集团扣押昂山素季等缅甸国家领导人，引发全国性抗议。以民盟为主体的政治力量成立对抗军人执政集团的“缅甸民族团结政府”，并于9月7日呼吁以“抵抗战争”反抗军人执政集团。由此，缅甸国内出现了缅甸军人集团与少数民族武装和缅族反抗力量的尖锐对峙和国内暴力对抗。
缅甸国内政治、经济和安全形势变化，直接影响中缅边境地区安全形势和中国在缅利益。我国投资的一些重大项目和企业陷于停产状态，已竣工的油气管道建设因其国内稳定问题仍难以向我国稳定输送油气。“果敢事件”后缅军方实行“去中国化”政策，在边境地区强行推行缅文，采取限制边境贸易、加强军警管制等边境政策，限制中国与缅北少数民族地区的边贸往来，致使与我接壤的边境地区出现经济萧条、毒品反弹、走私频繁等问题。缅军曾以保护中方项目为名派兵进入少数民族地区，挤压少数民族控制区空间，引起族群对抗冲突。
缅军与缅北少数民族武装的矛盾冲突构成对我边境地区稳定的现实挑战。近年来，缅军加大对缅北“民地武”组织的挤压和打击力度，引发与少数民族武装的多起武装冲突，造成散兵和难民涌入我境，曾出现缅军向我境射击、进入我境埋雷、借道我境向被围士兵提供支援等诸多问题。缅甸境内新冠疫情加剧和武装冲突叠加，加剧边境难民、边民安置、有组织犯罪、传染病传播等问题给地方政府和人民群众带来的负担和安全问题。缅甸发生政变后，其国内局势趋于动荡，缅军与少数民族武装的冲突出现加剧与扩大趋势，国内矛盾有向胶着化、长期化发展的可能，随着缅军控制能力减弱，少数民族各邦（特区）高度自治（如若开邦）趋势明显。
随着美军和其它国家军队于2021年8月底全部撤离阿富汗，阿富汗塔利班重新掌握政权后，虽然新政权领导人宣称“阿富汗领土不会被用来危害任何国家的安全”，但其国内极端宗教势力依然存在，对我国安全影响最大的“东突”恐怖组织仍然未被全面清除，其国内政治、经济和安全形势仍处于战后不稳定状态。虽然该国新领导层宣称“未来阿富汗的国家治理等一系列事务都将受到伊斯兰教法的管理，并在伊斯兰教的框架内执行相关程序”，但如何在国内贯彻实施这种政策，如何影响其外交方针并是否会产生外溢仍属未知。
三是东海、南海、台海和黄海海疆稳定受相关国家政策调整、台湾岛内外局势发展和域外大国干预的影响较大。
东海方向，日本对钓鱼岛主权和东海资源的诉求日益强烈。随着国内右倾化趋势发展，其实现修改宪法、加强军备、提高海外用兵能力企图的步伐加快，该区域出现双方执法力量摩擦以致军事冲突的可能性明显上升。
南海方向，越、菲、马等南海周边国家继续强化对侵占岛礁和争议海域管控，推动南海问题国际化。
首先是强化舆论攻势，对我国在南海问题上的法理挑战不断升级。2016年“南海仲裁案”裁决后，这些国家频繁派官员赴南沙视察慰问，制造行使“主权”的法理依据，推动通过大陆架外部界限提案，推进南沙民事化进程，公开否定我断续线历史和法理依据，加紧制订出台“海洋基本法”，为固化并扩大既得利益寻求法理支撑。这些国家推动在东盟内部对南海问题进行集体协商后与我会晤的原则，企图调动东盟力量共同向我施压，使我以双边谈判方式解决南海问题的努力受挫。
其次是继续扩建既占岛礁设施，加强对重点海域管控。越南、菲律宾、马来西亚等国加紧在侵占岛礁新建扩建灯塔、浮标、水文气象站、机场、码头等驻泊及防御设施，派出舰机加强巡逻警戒，持续对重点海域实施严密监控，拦阻驱赶我国科学考察、海洋勘探和渔业作业船只，保持对南海既占区域的“实际控制”。
其三是加快勘探开发步伐，掠夺南海油气资源。越南对北部湾、西沙以西、南沙西南等海域进行多区域、大规模油气勘探考察；菲律宾到礼乐滩附近海域实施地震考察活动，油气勘探区域向南海腹地推进；马来西亚在南沙南部海域进行油气钻探，其范围已深入曾母暗沙以北120海里海域。
台海方向，近年来台湾民进党当局及“台独”势力不断制造两岸敌意，多种“台独”举措挑衅引发大陆方面反制，两岸关系和台海和平稳定受到严重影响。美国通过派高级外交人员访台、军机降台、提升售台武器数量和质量等手段，挑战大陆对台政策底线，提升两岸军事对峙程度，以平衡大陆对台独的压力。因此，今后台海形势不排除出现紧张动荡的局面，对大陆与台湾之间相关海域管控和安全稳定造成不利影响。
从黄海方向看，我国与朝鲜从鸭绿江口起至北黄海海域尚未划定领海界线，仅划有军事警戒线。在黄海南部海域与韩国无明确划界，双方主张线有所交叉。朝韩两国因与我在黄海分界主张不一致、海上边界不清或其他原因产生摩擦的事件时有发生。另外，不论在哪个海域、哪个国家（特别是有军事同盟关系的国家）与我存在海洋领土主权和海洋权益争端，都有可能引起域外国家介入，或利用当事国遏制我正当获得海上权益。在东海，美国已明确支持日本对钓鱼岛的“实际管控”，在2021年3月16日发布的“美日联合声明”中进一步强调《美日安保条约》中美国对日本（包括钓鱼岛）的防卫义务。在南海，美日印澳联络英法等域外国家加大地区渗透，推动南海问题国际化。
我国海上面临的不稳定、不确定因素增加，海防斗争形势趋于复杂。随着国家经济社会不断进步和发展，对国际贸易、能源资源和战略通道的依赖不断加深，海防安全范围和领域不断扩展，面临安全威胁和战略压力日益增大。
我国边海防性质、模式随时代发展和社会政治、经济、军事及边海防战略思想等因素的调整变化而变化。中国古代边防特点是“夷夏之防”，即以“内防”为主的边防形态。这种边防形态视内陆和京畿中枢地区为防范重点，以巩固自身统治地位为国防重心，重内而轻边。对待边陲地区则以加强和巩固对边疆少数民族地区的统治与管理为基本着眼，少有国家边界概念。当受到游牧民族、殖民主义和列强国家威胁后，统治者开始考虑把边防重点由边疆治理转变为在陆地国界和海岸地带设置防线，防备和抵御外来威胁和侵略。鸦片战争后，中国开始接受近代国家观念和领土主权概念，边防性质逐步实现向“中外之防”转变。
新中国成立后，以国家为主体的边海防体系逐步建立。1949年至上世纪50年代末期，国家建立了以应对军事冲突为主的边海防模式。之后成立边防领导机构，组建边防公安部队，制定边海防政策和法规制度。冷战时期，我国边海防地区成为军事防御前哨阵地，边海防力量以陆地边境和海岸防御为主要任务，并在中印和中苏等边界武装冲突中发挥重要作用，逐步形成军警民联防联管，以军事防卫为主的边海防模式。
改革开放后，沿边沿海地区从军事防卫前哨转变为对外开放前沿和窗口地区，新情况、新问题不断出现，边海防管控任务凸显。期间，国家对边海防体系进行较大调整，形成由国务院、中央军委统一领导，军地分工负责的边海防领导管理体制，边海防功能由以军事防御为主向防卫和管控相结合的模式转变，并将对外开放、发展对外贸易、为加快边疆地区经济社会发展创造条件作为边海防体系的新功能和着眼点。随着我国与邻国边界条约的签订，政治、经济和安全关系明显改善，我国受外敌直接军事入侵的威胁大大减少，各种相对和平时期出现的非传统安全问题对边海防安全稳定构成新挑战，致使边海防事务成为国土安全重要领域。进入21世纪后，我国综合国力不断上升，国家海外利益不断增加，对边海防的战略功能提出新要求。进入新时代，我国边海防领导管理体制和力量建设又有新的调整和发展，逐步向陆海统筹、集中领导的方向发展。
未来我国边海防的建设与发展，将担负相当长一个历史时期保证国家陆地和海上边疆安全与繁荣稳定的历史责任。当下的边海防形势更为尖锐，专业化要求更高，需要从国家战略筹划和国家治理能力的高度，从国家总体安全观出发，结合国情军情，与国家安全战略、国家军事战略相协调，实事求是地加以统筹谋划。
一是把握边海防建设与发展的基本职能定位。使维护国家边界安全与合法权益、维护边境地区和管辖海域的秩序、促进边海防地区内外安全环境的改善、配合国家武装力量在边境地区和管辖海域遂行作战任务，成为边海防建设与发展的主要职能。
二是明确国家边海防建设与发展的战略目标。通过不断努力，使边海防领导管理体制更加合理完善，边海防力量体系更加精干管用，边海防法制体系更加有效健全，边海防设施建设质量得到明显提升，边海防人才队伍和理论建设得到不断提高，边海防突发事件处置能力得到不断加强。
三是进一步推进边海防领导管理体制的调整改革。逐步实现国家边海防建设和发展决策与国家安全、国防与军队建设决策相一致；建立能够对边海防建设和发展进行统一领导、有效履行边海防职能，并对国家安全领导机构负责的政府职能部门；充分发挥国家边海防委员会的指导协调作用，贯彻落实国家安全和边海防决策。
四是建设和布局新型边海防力量体系。逐步建成统一的边海防武装警察部队；合理进行机构设置和职能分工，实现统一执法和专业管理有机融合，加强边海防人才培养和理论研究。
五是实现边海防执法体系与联合作战体系的有机衔接。围绕作战要求，制订完善边海防领导机构与联合作战指挥机构应对边界军事冲突的协同预案；根据协同预案和训练计划组织边海防执法力量和作战力量之间的联合训练与演习；根据不同战略方向所受威胁的程度和边海防地区的稳定状况，合理调整边境地区武装力量部署，加强向边海防地区投送力量的能力。
六是充实完善边海防法律法规和政策体系。从维护国家边海防安全稳定和海洋权益要求出发，推进边海防综合性法律建设和《国界法》等核心性法律立法进程。梳理完善各专项法规，逐步形成权责清晰、相互衔接的边海防法律法规和政策体系，为有效管控和防卫陆地国界及边境地区、领海和管辖海域奠定法律基础。完善、整合和修订原有涉及边海防的部门和地方法规，按照新的编成和任务向边海防力量提供明确执法依据。加强执法力度和监督检查，推进依法治边治海步伐。注重边海防法律法规的国际性和拓展性，遵守与邻国签订的相关协议和协定。密切了解和跟踪相关国家的边防法、海洋法发展动向，以及国际相关法律法规的发展趋势，善于用法律武器维护国家和人民在边境地区和管辖海域的合法权益，注重以法律形式固定国家边境地区和海上既有空间，捍卫国家资源利益和战略利益。
七是完善配套边海防基础设施和装备建设。根据边海防防卫和管控需要，根据突出重点、加大投入、分步实施、统筹兼顾、军民结合原则，推动边海防基础设施建设向信息密集、体系完备、高质高效转变。按照国家经济社会发展和国防军队建设总体要求，加大对边海防基础设施建设投入，包括边海防信息化指挥控制系统、现代边境和沿海防护设施、现代边海防基地体系、主要方向陆地和海区气象水文和测绘保障设施、主要方向和重要地区的防空识别和水下警戒设施和边海防武器装备建设等重大项目。
八是注重塑造边海防建设与发展的有利战略环境。统筹边海防建设与国家经济社会建设、国防和军队建设协调发展，加强边海防部门与各级政府和各军兵种部队之间的关系，合力建设边海防。加强对人民群众和社会各界的教育和舆论影响，为加强边海防建设塑造有利的内部环境。确立互通有无、合作共赢的观念，在有效维护我国领土主权和海洋权益基础上，加强与外国陆地边防和海上安全合作，增进共同利益，建立新型中外边海防关系，共同维护陆地边防与海上安全，提高我在国际边海防事务中的话语权和影响力。依照国际法和国家有关法律，在边海防防卫与管控中坚持有理、有利、有节方针，严格执法、有效维权，探索边海防涉外事务管理新模式。统筹国内国际两个大局，在国家外交和“互信、互利、平等、协作”新安全观指导下，妥善处理与邻国的陆地边境和海洋权益纠纷，寻求和扩大共同安全利益汇合点。建立和完善与邻国边海防安全合作机制，共同维护边海防安全稳定和秩序，巩固发展同邻国睦邻友好关系，及时处置突发事件，防止冲突升级。建立两岸相关领域安全合作机制，为实现国家统一、建设海洋强国创造条件，改变我国被岛链封堵和在主要争议海区的战略态势。（完）
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