石贤泽 | 事与愿违：匈牙利的轮值主席国开局“脱轨”

石贤泽 国观智库欧洲研究中心副主任

匈牙利于7月1日接任欧盟理事会（Council of the European Union）轮值主席国。从7月2日开始，匈牙利总理欧尔班展开了对基辅、莫斯科等的一系列“突袭”访问，试图成为代表欧盟进行调解冲突的“和平谈判者”，结果招致欧盟和其他成员国的强烈不满和抵制回应，认为欧尔班利用轮值主席国职位所进行的穿梭外交是在误导人以为他的“和平使命”代表整个欧盟，而事实上，欧尔班的行动并不代表欧盟。

理解欧尔班行动的钥匙是欧盟理事会轮值主席国的制度角色以及欧尔班与权力的关系。欧尔班执政以来，匈牙利内部发展的“非自由主义的民主”体质使得该国在获得执掌欧盟事务的难得机遇时，不遵守“法治”原则，利用政治机遇来谋求自身利益。内部议程设置上的优先事项具有国家利益偏好，意在增加权力；对外的政治行动意在显示权力。但是，欧尔班的权力偏好遭遇欧盟回击，欧盟关于轮值主席国的制度设计使得他的“脱轨”行动招致事与愿违的结果。

欧盟理事会（而非欧盟）轮值主席国是欧盟治理方面的一项重要制度，每六个月由一个不同的成员国接任理事会主席。其预期的核心角色是议程设置者、诚实中间人、谈判代表者，通过主持欧盟理事会会议推动立法议程，确保与欧盟其他机构的良好合作，并确保欧盟政策议程的延续，具体来说就是：

第一，执行行政任务，负责筹备和协调欧盟理事会的工作，包括汇编和分发文件、组织会议、并根据先前的会议修订草案文本，具体而言，这意味着要安排大量的正式和非正式部长级会议，这些行政任务是任何主席国的核心传统职能。

第二，确定政治优先事项。在开始任期时，主席国会发布工作计划，概述其优先事项和目标，也是它任期内要着力推进的立法工作事项。

第三，欧盟理事会的内部调解。通过建立共识、调解和斡旋，主席国寻求各成员国都能接受的妥协方案，或至少是大多数成员国都能接受的妥协方案。这一推进立法的职能在欧盟中的重要性与日俱增。

第四，欧盟理事会的对外代表。主要是代表欧盟理事会与欧洲议会和欧盟委员会进行谈判，这方面最突出的表现是在欧盟理事会和欧洲议会根据普通立法程序进行的旷日持久的谈判中，主席国作为代表进行非正式的三方对话。

而在外交事务的对外代表方面，根据2009年生效的《里斯本条约》，欧洲理事会（European Council）设立的常任主席承担大部分对外代表职能，并且欧盟理事会的外交组由一个常设的外交与安全事务高级代表（High Representative）来主持。因此，轮值主席国的外交代表能力受到严重制约，基本没有发挥余地，其活动主要框定在欧盟内部的立法层面，主席国的管理和协调任务是其“标准角色”。

既然欧盟制度设计对轮值主席国做出了如此明确的框架限定，为什么欧尔班要在任期伊始开展 “和平使命”行动？答案是“因为他想要这么做和可以这么做”。

“欧尔班想要这么做”是因为他想要弥补2011年匈牙利轮值主席国首秀不够出彩的遗憾。2011年的首秀只是发挥典型的“行政性的和立法性的主席国”作用，为欧洲理事会主席和高级代表提供支持，可谓是中规中矩、不够耀眼。2011年匈牙利轮值主席国开局的国内背景是欧尔班获得议会超级多数，领导新政府，然而，匈牙利的主席国任期一开始就磕磕绊绊。在政治权力集中化、接管或废除以前独立的机构之后，匈牙利与欧盟的关系严重紧张，因此，匈牙利在担任主席国之初就受到冷遇。在经济工作方面，匈牙利的主席国工作也面临着重大困难：在欧盟层面，欧元区危机正在加深，而匈牙利不是欧元区成员，导致匈牙利作为轮值主席国在有关欧元区危机的问题上没有影响力，也被排除在欧元区会议之外；法德在2011年2月的峰会上提出了加强经济合作的计划，从而主导了议程，彼时欧尔班无意挑战欧洲理事会主席范龙佩，似乎在很大程度上脱离了欧洲政治。在政治工作方面，匈牙利与高级代表之间积极合作，这主要是因为匈牙利在外交政策方面没有表现出雄心壮志（除了完成与克罗地亚的入盟谈判，这仍然是轮值主席国的职责）。不过，匈牙利还是有一些明确的“国家”优先事项，其中最引人注目的是通过了《多瑙河地区战略》和《欧洲罗姆人战略》。总体上，匈牙利的首次主席国任期保持低调，主要关注立法任务。因此，2011年首秀对欧尔班来说是留下了诸多遗憾，他也为第二次的轮值主席国谋划多年，试图“大放异彩”，自己在国内的力量掌控和在中东欧地区的影响力也让他信心十足。

“欧尔班可以这么做”是因为在恰当的现实时机上，欧盟“驾驶室”的座位是空的，此刻并没有其他欧盟领导人有能力采取类似举措，他/她们被特定事务牵制。彼时冯德莱恩在为连任欧盟委员会主席，争取欧洲议会的多数投票确认而努力；米歇尔不确定比利时联邦政府能否在他今年离任欧洲理事会主席后给他一个部长职位；马克龙在自己召集的立法机构临时选举中败阵，法国政府组阁问题使得他无暇他顾；朔尔茨在国内软弱无力，正在与一个意见分歧的联合政府搏斗，在外交方面举棋不定；梅洛尼在现阶段等待时机，以让自己在欧盟中变得更加强大，为此，需要与普京保持距离。其他国家元首和政府首脑大多缺乏能力，或有国内问题需要操心。因此，欧尔班利用这一政治机遇，安排了俄乌问题上的“和平使命”行动。

“和平使命”访问是在匈牙利刚刚接任欧盟轮值主席国后进行的，考虑到“和平使命”行动的时间和顺序、轮值主席国标签的使用以及普京的反应，匈牙利显然是在使用模糊策略来误导外界，以为匈牙利的行动是代表欧盟的，是以欧盟理事会轮值主席国的身份来开展对外活动的，十足吸引了国际社会的目光。

匈牙利模糊利用轮值主席国身份进行的穿梭外交招致一连串欧盟领导人和官员的谴责和抨击，称这有可能破坏欧盟在俄乌冲突问题上的立场，并强调匈牙利并非代表整个欧盟行事。欧盟坚决反对俄罗斯在乌克兰发动军事进攻，对莫斯科实施了14轮制裁，这一立场排除了欧盟与普京之间的官方接触，因此，匈牙利总理不能以任何形式代表欧盟。在将匈牙利行为与轮值主席国身份脱钩上，欧盟委员会主席冯德莱恩在社交媒体上写道：“绥靖不会阻止普京，只有团结和决心才能为乌克兰实现全面、公正和持久和平铺平道路。”欧盟外交政策负责人博雷利（Josep Borrell）于7月5日的一份声明中说，欧尔班“对莫斯科的访问完全是在匈牙利与俄罗斯双边关系的框架内进行的，欧尔班没有从欧盟理事会获得任何访问莫斯科的授权”。欧盟委员会首席发言人马梅尔（Eric Mamer）7月8日说，欧尔班在这些访问中没有代表欧盟的授权。欧洲议会的“复兴欧洲”党团主席在7月11日呼吁欧洲理事会探讨所有的法律手段来结束匈牙利的轮值主席国，将它转交给波兰。欧洲理事会主席米歇尔在近日给欧尔班的一封信中指出，“欧盟理事会轮值主席国（自7月1日起由匈牙利担任）没有在国际舞台上代表欧盟的角色，也没有获得欧洲理事会的授权来代表欧盟进行对外接触”。

同时，欧盟成员国也在寻求进一步澄清问题，其中一些国家热衷于探讨如何“控制”他们所认为的匈牙利的“破坏行为”。在波兰的要求下，各国欧盟大使在7月10日举行讨论匈牙利作为欧盟轮值主席国作用的两小时会议，抨击欧尔班的“和平使命”，对匈牙利担任轮值主席国的方式表示了广泛的不满或愤怒，强调欧尔班的举动与匈牙利目前担任轮值主席国的身份不符，但没有采取任何具体措施。

另外，欧盟委员会和一些成员国已经通过“抵制”或“冷落”的行动方式来形成更进一步的应对措施。一些欧盟成员国派遣更低级别官员出席匈牙利组织的非正式部长会议，被视为是对匈牙利的“有意抵制”。例如，7月9日举行了一次以产业为重点的非正式部长会议，但出席会议的高级部长人数少于往常（只有7位部长），就是对匈牙利进行的非官方抵制。一些国家如瑞典、芬兰，爱沙尼亚、拉脱维亚、立陶宛和波兰表示将在匈牙利担任欧盟轮值主席国期间，只派官员而非部长参加整个7月在布达佩斯举行的非正式部长级会议，以示抗议。7月16日举行的欧盟能源部长非正式会议上也有不少国家未派部长出席，以示抗议。德国目前也在考虑效仿该做法，不派遣部长参加匈牙利组织的非正式会议。更甚的是，欧盟外交政策负责人博雷利计划在欧尔班于8月28-29日在布达佩斯召开外交峰会（该峰会是欧尔班试图塑造欧盟外交政策议程的大好机会）的同时，召集各国外交部长参加正式的欧盟外交理事会会议，集体缺席欧尔班的外交峰会，以此来限制匈牙利的行为，更是希望发出一个明确的信号，即匈牙利不代表欧盟。欧盟委员会现在也在仿效成员国的做法，已要求其委员在匈牙利担任轮值主席国期间不要出席非正式部长会议，而是通过派公务员参加这些会议向布达佩斯传递一个信息，即其对轮值主席国职位的“轻率使用”是不可接受的。

轮值主席国受到欧盟机构和几乎所有其他成员的斥责和抵制，这是罕见的。面对如此局面，匈牙利方面的解释是这些访问完全是双边的，只是为了确定停火的可行性和条件，承认它的倡议没有得到欧盟的授权，欧尔班的行为没有达到预期效果。

目前，除了谴责、冷落和抵制，欧盟的应对选择是有限的。欧盟成员国并没有像一些成员国如波兰之前呼吁的那样“控制”匈牙利的行动。缩短匈牙利担任欧盟轮值主席国的时间在法律上充满了争议，欧洲法院可能将裁定反对这一举动，而其他国家也担心开创先例。在先前的大使会议上，没有一国提出取消匈牙利轮值主席国的可能性。有呼吁对匈牙利启动《欧盟条约》第7条程序，这是对一个成员国实施的最严重的政治制裁，包括暂停其在欧盟决策上的投票权，但这也是一个核选项，欧盟各国政府迄今为止都避而远之。至于运用欧盟预算的附加条件机制来应对该问题也是不现实的，时间周期、政治可操作性、法律充分性上都面临挑战。

欧盟和各成员国的感觉是，匈牙利越来越多地利用欧盟轮值主席国职位为自己谋利，而不是代表欧盟，不仅是在外交代表上脱轨行动，而且在职权范围内的欧盟理事会议程设置中，匈牙利的政治优先事项也是以自身的国家利益为优先。

匈牙利借助轮值主席国杠杆所决定的欧盟议程和优先事项中具有匈牙利的核心国家利益：

（1）在“欧洲竞争力新政”优先事项下，匈牙利政府的利益是提振经济，匈牙利将近80%的出口是欧盟市场，并且借此打击绿色新政和欧盟的“过度监管”；另外，匈牙利强调贸易关系在提高欧盟岌岌可危的竞争力方面起着至关重要的作用，在担任欧盟理事会轮值主席国期间将推动缓和欧盟与中国之间的贸易紧张关系，获得更多的来自中国的对匈投资。 

（2）在“强化欧洲防务”的优先事项下，匈牙利政府的利益是利用欧盟投资和市场加强匈牙利的防务产业，创造一个有利于匈牙利防务产业利益的市场。自21世纪10年代中期以来，匈牙利在防务产业上进行了大量投资，与德国的莱茵金属公司（Rheinmetall）、土耳其的Nurol Makina公司进行合作，防务产业能力较强，亟需扩大产品市场。 

（3）在“连贯的、择优的扩大政策”优先事项中，匈牙利政府的利益是促进与其关系友好的塞尔维亚和Montenegro的入盟，乌克兰和摩尔多瓦并非优先考虑对象。 

（4）在“塑造凝聚政策的未来”优先事项中，强化对包括匈牙利在内的东部国家的财政支持力度。 

（5）在“以农民为中心的欧盟农业政策”优先事项中，农业在匈牙利经济中占有一定比重，强调对农民的资助来获得更多的欧盟财政支持，也是借此打击绿色新政。 

（6）在“遏制非法移民”优先事项中，反移民一直是欧尔班的关键优先事项，将其置于欧盟议程中更是提高关注度，在欧盟制度框架内加强反移民的措施，同时在打击来自南部线路的非法移民和边防卫队的费用上获得更多的欧盟财政支持。