石贤泽 | “排好座，吃大果”：意大利成为新一届欧盟委员会的大赢家

作者：石贤泽 国观智库欧洲研究中心副主任

导言： 9月17日，冯德莱恩揭开新一届欧盟委员会（2024-2029）的初步面纱，意大利候选委员菲托(Raffaele Fitto)将担任负责“凝聚和改革”的执行副主席。初步结果表明，意大利在新委员会的排座分利中吃到了一个“大果”，成为大赢家。意大利总理梅洛尼（Giorgia Meloni）说道，“这是一个重要的认可，确认了我们国家在欧盟内重新发挥的核心作用。意大利终于重新夺回了在欧洲的重要地位。”意大利的最大获胜既是因为选举政治中的最高职位分配上梅洛尼的竭力厮杀，也是因为治理政治中冯德莱恩基于合作需求的政治平衡术。

意大利对于新一届欧盟委员会的职位分配预期或者说要求，与今年6月的欧洲议会大选的结果密切相关，与委员提名程序开启之前的欧盟最高级别核心职位的党团分利相关。意大利希望“负责与经济相关的执行副主席”在相当程度上是一种强硬要求，实际分配结果是对意大利总理梅洛尼的影响力的确证，可以说，这是一场事先张扬的赢家的“战斗”。

今年6月初的欧洲议会选举中，梅洛尼领导的意大利兄弟党(属于ECR党团)在选举中强势获胜，与法国和德国的执政党的情况截然不同，因此，梅洛尼要求意大利在新一轮欧盟制度周期中发挥“领导作用”，首先是想在6月底的欧洲理事会峰会关于欧盟最高职位分配——欧洲理事会主席、欧盟委员会主席、欧盟外交与安全政策高级代表、欧洲议会议长——中能有所收获，毕竟ECR党团是当时的超过马克龙所在的“欧洲复兴党”的第三大党团，但最终一无所获，因此，梅洛尼至少需要在后续的欧盟委员会的委员职位分配中，获得与经济相关的执行副主席职位来作为补偿。

欧盟委员会的委员职位分配是由主席冯德莱恩来确定的，而梅洛尼不仅在6月的欧洲理事会中反对提名冯德莱恩为新一届欧盟委员会主席，而且在7月18日的欧洲议会上指挥作为ECR党团一份子的意大利兄弟党议员投票反对冯德莱恩连任，因此，不少观察人认为，梅洛尼的行为极大破坏了意大利获得希求的职位的机会。

但是，9月17日的新委员分配方案表明，至少在最后的委员职位分配的利益较量中，意大利还是成为大赢家，这从欧盟委员会的结构和委员职责的内容可以证明。

在结构上，新委员会取消原先的三层结构（执行副主席——副主席——普通委员），采用两层结构（执行副主席——普通委员）。在冯德莱恩的第一个委员会主席任期中，若干执行副主席管理副主席和普通委员组成的政策群。新委员会在取消两级副主席的同时，由执行副主席负责某一个特定的政策领域内的一组委员。冯德莱恩强调说，在委员团内部，“每个成员都是平等的”，但欧盟政治运行的现实是“总有某些委员比其他委员更平等”，菲托获得的“执行副主席”显然是级别更高的职位。

在职责上，菲托负责的政策领域是“凝聚与改革”（cohesion and reform），将负责处理凝聚政策、区域发展和城市的政策组。“凝聚和改革”都是意大利的重要政策关注。负责凝聚政策的委员职位是最具影响力的职位之一，因为它负责管理约占欧盟预算三分之一的资金。作为负责凝聚和改革的执行副主席，菲托的任务是使凝聚政策“更聚焦、更简化、更有影响力”，他还将负责高达数千亿欧元的疫情后的“复苏与韧性基金”(RRF)的实施。冯德莱恩通过将凝聚政策的负责人从普通委员的角色提升为执行副主席的角色，也在反驳人们的担忧，即凝聚政策可能会让位给新的欧盟优先事项如防务。凝聚政策依然占据欧盟的核心位置，菲托的职责依然具有持久的影响力。

“负责凝聚与改革的执行副主席”对于意大利的胜利意义还需要从历史比较和党团政治的格局中加以理解。

在上一届欧盟委员会中，当时执政意大利的民主党（PD）作为S&D党团一份子，属于欧洲议会的多数联盟，但是，民主党为真蒂洛尼(Paolo Gentiloni)只是谋取了经济委员职位，而没有获得副主席或执行副主席职位，相较于今天的“执行副主席”来说级别更低，这是作为欧盟大国的意大利的胜利，表明梅洛尼可以比她的政治对手取得更好的结果。

同时，梅洛尼政党所在的ECR党团不是助力冯德莱恩连任的多数大联盟——由欧洲人民党（EPP）、社会民主党(S&D)、“欧洲复兴党”(Renew Europe)和绿党组成——的一部分，但是，作为欧盟委员会的核心圈子的6名执行副主席却是由欧洲人民党、社会民主党、欧洲复兴党和ECR来瓜分，逾越了三大政治党团设置的“警戒线”壁垒，因此，这是作为梅洛尼代表的ECR党团的胜利。

意大利成为大赢家不仅在于梅洛尼的强势要求，而且还在于冯德莱恩需要梅洛尼领导的意大利及其ECR党团，这一结果的背后是冯德莱恩的政治平衡术：对作为大国的意大利的认可，也是在欧洲议会党团政治格局中进行灵活操作。

梅洛尼在冯德莱恩连任投票上的反对可能确实会让冯德莱恩不悦，但是，当冯德莱恩于7月18日在四个党团的多数投票支持下成功连任后，她的竞选目标和任务就完成和结束了，随后展开的新一届委员会的组建实际上成为她要肩负的治理任务的起点。“竞选不同于治理”，连任成功的冯德莱恩需要考虑的不是对于梅洛尼的“政治报复”，而是需要抛弃政治嫌隙，借助梅洛尼及其党团的政治力量来实现完成未来的若干治理任务。

冯德莱恩给新委员会设计的三大主题是“繁荣、安全和民主”（与欧洲理事会设定的新《战略议程》相一致）。改进欧盟竞争力的“欧盟繁荣”需要对欧盟绿色新政进行一定的改革，俄乌冲突使得“欧洲安全”成为优先事项，抑制欧洲议会大选后的极右政治力量的消极影响也是“欧盟民主”的核心之一。

欧洲议会内部形成传统的“中间力量+进步力量”的多数联盟的同时，还形成了三个极右党团：ECR、“欧洲爱国者”党团（PfE）、“主权国家的欧洲”党团（ESN）。ECR在欧洲安全上是亲欧反俄的，不同于亲俄的PfE和ESN，因此，亲欧反俄恰恰是梅洛尼及其ECR党团能够给冯德莱恩在“欧洲安全”上予以支持的地方。同时，ECR主张欧盟要“做得更少，但更高效”，并非完全反欧，而是建设性的疑欧，而PfE和ESN主张的欧盟是“回到民族国家”，是激进的去欧。因此，冯德莱恩在确保极右阵营内部保持分化、削弱其团结行动能力上是有政治收益的。中右翼EPP在经济议程尤其是“绿色新政”上存在改革需求，这为与ECR的保守派合作敞开大门。

上述都是冯德莱恩所在的EPP与ECR可以合作的空间，这就需要冯德莱恩在委员职位的分利中既要给ECR一定的奖励诱饵，又要让多数大联盟获益更大，还要让极右的PfE和ESN获益最小化，冯德莱恩给予意大利提名委员以负责凝聚和改革的执行副主席在某种程度上就是实现了此种平衡的政治操作。

意大利占据重要的与经济相关的职责、并且从普通委员提升为执行副主席是对ECR的一个奖励，同时又让属于S&D的西班牙委员里贝拉（(Teresa Ribera)）掌管绿色议程和竞争政策、属于Renew党团的法国委员塞茹内（Stéphane Séjourné）担任“繁荣与产业战略”执行副主席，掌管单一市场，由此，更重要的经济相关的职位被属于多数大联盟的西班牙和法国获得，表明冯德莱恩实施基于党团支持的“有亲疏区别的”重要职位分配。冯德莱恩对唯一的属于PfE党团的匈牙利委员瓦赫利（Olivér Várhely），分配边缘性的“卫生与动物福利”职位，则是不得已情形下的损失最小化操作。这样，通过对ECR的适当“奖赏”来扩大ECR与欧尔班的“欧洲爱国者”党团的鸿沟，让它们更加不团结，难以形成一个反欧的超级党团或联合行动，是有利于欧盟在整体上保证支持乌克兰、反对俄罗斯的安全需求，同时又给支持自己的多数大联盟以更重要职位的补偿。

冯德莱恩奖励ECR以执行副主席的政治操作并不是自我开创先例的危险之举，实际上，这一操作并不违反多数大联盟所确定的“警戒线”，因为多数联盟首先自己就未能在新一届欧洲议会中确保所谓的“警戒线”。在新欧洲议会中，ECR获得14个副议长中的2个，进入了欧洲议会的高层行列；在欧洲议会的常设委员会中，ECR担任3个常设委员会的主席，分别为预算委员会（BUDG）、农业与农村发展委员会（AGRI）和请愿委员会（PETI）。相较而言，欧洲议会第三大党团PfE，以及规模较小的ESN，都没有议员当选为常设委员会的主席或副主席。因此，政治党团的多数大联盟设立的警戒线并未针对ECR，而是针对极右的PfE和ESN。

而在公开表述中，冯德莱恩在新闻发布会上强调说:“意大利的重要性反映在授予该国的职位中。”故意提及“意大利”，隐瞒了“ECR”，以国家大小的平衡来掩盖党团合作的治理意图。

冯德莱恩更长远的政治设计是让菲托的重要职位打入梅洛尼政府的“楔子”：冯德莱恩接受菲托并给他委以执行副主席的重任，在确认和希望意大利发挥重要作用的同时，给梅洛尼政府打入楔子，使得菲托与梅洛尼的疑欧立场保持距离，或者是对梅洛尼的某种可能逾越行为的约束，还可能分化梅洛尼的意大利兄弟党与ECR内部其他的政党力量。例如，当意大利政府在公共财政和预算问题上面临挑战时，梅洛尼和萨尔维尼会指责欧盟，就像他们在从经济到权利等问题上一贯做的那样，而菲托首先必须为自己作为欧盟委员会的成员来反对意大利政府的反欧立场。

梅洛尼的笑颜可以理解，关键是她能否笑到最后，因为菲托还需要在欧洲议会接受常设委员会质询听证的考验；冯德莱恩的政治精明术同样存在风险，因为她还需带领整个委员团接受欧洲议会的投票批准。

冯德莱恩给意大利的“大果”分配表明，冯德莱恩与梅洛尼仍然关系密切，引发了欧洲议会的“中间的+进步的” 党团强烈的、广泛的不满。迄今为止，唯一一个站出来支持意大利候选人出任要职的欧盟党团是保守的欧洲人民党。社会民主党、欧洲复兴党、绿党和左翼都对菲托职位分配提出了抗议，他们强烈反对让极右翼政党意大利兄弟党的成员担任如此重要的职位。

欧洲复兴党团主席海耶（Valérie Hayer）批评冯德莱恩将令人垂涎的执行副主席一职交给意大利候选人菲托的计划是“政治上不可理解的”和“不可接受的”。欧洲议会绿党联合主席赖因特克（Thierry Reintke）表示，意大利有权提名其委员，但是，冯德莱恩提名来自ECR的一名保守派人士担任欧盟委员会执行副主席，将“故意破坏7月份达成的亲欧的多数联盟”。S&D党团也表达了类似的担忧并表示，给予ECR如此关键的角色，将使冯德莱恩失去他们的支持，并声明说:“主动将ECR置于欧盟委员会的核心位置，将是失去进步力量支持的一个做法。”后来，社会党人软化了他们对意大利获得执行副主席的立场，但强调“菲托需要向欧洲议会证明他是亲欧盟的，必须做好准备。”欧洲复兴党也声称在听证会阶段，候选人将被“筛选”，以评估他们的“欧洲承诺，相对于成员国的独立性，以及对《政治指导方针》的遵守”。绿党也誓言不会让菲托在欧洲议会的听证会轻松通过。

所以，对意大利来说，菲托即将面临具有挑战性的议会质询，如果菲托被欧洲议会听证否决或者欧盟委员会委员团整体被欧洲议会投票否决，意大利获得的胜利成果可能被重新分配和削弱，这也将重创冯德莱恩的政治平衡术。

如果一切顺利，新委员会组建完成，也会导致一个“有史以来最右翼的欧盟委员会”：14个委员来自中右的EPP、还有1个执行副主席来自ECR。并且，向激进右翼成员提供执行副主席职位，从而使极右力量变得正常化，给欧盟民主传递一个令人不安的信号：新一届欧盟委员会的政治取向会向右滑动，并且建立在极右翼的支持基础上，这可能危及亲民主的多数，走向欧盟民主的反面。

总之，意大利成为欧盟委员会委员职位分配的大赢家的案例表明，欧盟委员的职位获得是党团、国家、个人的因素综合作用的结果，个人是最浅层上的因素，党团政治格局是深层的决定因素。如果没有ECR在欧洲议会选举中的强势表现，就不会有后续的有利分配结果，选举的政治格局预设了权力职位的现实分配，冯德莱恩作为政治平衡术的行家，有效地把“大果”递到了梅洛尼手中。