2025.06.18
张议 国观智库资深研究员
当地时间5月28日（北京5月29日），美国联邦法院阻止了美国总统特朗普在4月2日“解放日”宣布的关税政策生效，并裁定其依据1977年《国际紧急经济权力法》（IEEPA）的关税越权。笔者在上个月发表的“从IEEPA行政令到贸易法——特朗普政府正在改变其关税策略”一文（参见往期阅读）中明确判断：特朗普当前依据IEEPA的关税政策将遭遇来自司法方面的挑战，很难在长期执行下去，其要么主动减少使用IEEPA的关税政策，要么随着国内起诉的增加，依据IEEPA的关税政策将最终被法院裁定为违法。这一判断在今天算是得到了印证，且正如笔者在该文中所判断，特朗普的IEEPA关税很可能会被认定为违反宪法的“重大问题原则”，本次法院正是以这一原则为依据，裁定特朗普无权对几乎所有国家实施广泛的关税措施，驳回了其根据IEEPA作出的激进决策。随着这则消息的发酵，又有一些新的问题，即这一裁定是否有效？会有何影响？特朗普会作何应对，是否有机会翻盘？后续特朗普关税策略会有何变化？本文将逐一分析讨论这些问题。
首先，这一裁定是否有效？据笔者了解，答案是：有效，而且是立即生效。作出裁决的法院是位于纽约曼哈顿的国际贸易法院（Court of International Trade，简称 CIT），其专门负责与贸易相关的诉讼，笔者推测，此前不少在地方法院就IEEPA关税的起诉至少有一部分转到了这个专业法院，这个专业法院属于依据美国宪法第三章（Article III）成立的联邦法院，级别与联邦地区法院、州上诉法院一样，简单总结就是，这一裁决是严肃且有效的。
美国法院体系结构
第二，这一裁定有何影响？由于CIT的裁决在发布日即生效，特朗普所有依据IEEPA的关税，包括芬太尼关税，全球普通关税，对等关税都将在当地时间5月28日立即失去效力，显然全美进口商以及全球对美出口商都将受益。对中国而言，中美日内瓦谈判后还保留的20%的芬太尼关税和10%对等关税也都失效。同时，之前所交纳的IEEPA关税将可以开始申请退税，海关与边境保护局一般将在3天内启动退税，在3-6个月完成退还。反过来对特朗普政府而言，影响就大了，之前凭空制造的关税筹码全都失效，与中国，还有其他国家的谈判都将被彻底打乱，显然这个影响是特朗普政府无法接受的。
第三，特朗普会作何应对，是否有机会翻盘？上诉是特朗普政府的必然选择，事实也是如此，就在裁决作出不久后，特朗普政府就立即宣布了向联邦上诉法院，也叫联邦巡回上诉法院（Courts of Appeals for the Federal Circuit，简称CAFC）进行上诉，特朗普政府可以在上诉的同时，向CAFC申请暂缓执行CIT的裁决，如果CAFC批准了这一暂缓执行的申请，IEEPA关税将进入“悬而未决”状态，特朗普政府将可以一边上诉一边继续征收关税，前述的退税也会暂停。那么问题来了，CAFC会批准暂缓执行的申请么？笔者起初仅从法理层面考虑，认为批准的可能性很小，因为CAFC过往对于批准暂缓执行的申请比较严格，加上此次CIT的裁决理由非常充分，认定特朗普明显越权，IEEPA全文也无授权总统加征关税的表述，这种情况下CAFC不太可能批准暂缓，但事实是，在美国司法部代表特朗普政府向CAFC申请暂缓执行后，没过几小时CAFC就发布了命令，批准对CIT的裁决实施“立即行政暂缓执行”。司法部提出申请的理由有很多，其中比较有说服力的，或者说能让CAFC感到压力的理由，可以总结为以下几条：
1、CIT的裁决过于严厉，未充分评估考虑裁决对公平和公共利益的损害后果。CIT的裁决是“不认为IEEPA赋予总统如此无限的权力，并据此撤销争议的关税命令，永久禁止执行”，司法部认为对于“永久禁止执行”这一严厉的裁决，从结果上而言，将引发美国的外交与国家安全危机，破坏与数十国的谈判（如中国），削弱总统应对紧急威胁的能力，让近期与中国等国达成的谈判协议毁于一旦，严重扰乱商务部协调行动；而且贸易伙伴可能利用这一裁决对美国实施报复。简单通俗的讲，就是CIT的裁决让美国政府在国际外交中面子丢尽，影响太恶劣。
2、CIT裁决的适用范围过于宽泛，影响超过了原告本身。由于CIT的禁令是全国性的，适用所有进口商，因此司法部认为，根据联邦宪法第三条的基本原则，法院的裁决应限于解决眼前原告的实际损害，而不应扩展到对全国范围的政策进行普遍否定。简而言之，就是在说CIT的裁决太过于一刀切。
3、暂缓执行不会损害其他方。司法部认为，暂缓执行CIT的裁决后，政府该收的关税先继续收着，如果最终政府败诉了，大不了再一起退还关税和利息，相当于是延迟退款，这对进口商而言并不构成不可弥补的损害。而如果现在就执行CIT的禁令并开启退税，今后如果政府胜诉了，再想追缴这笔错退的款就很难了。
可以看出，以上理由均是从结果影响来阐明利害，确实也有道理，也就是说就算CIT认定特朗普IEEPA关税越权是有充分法律依据的，但你做出的裁决也不太合适，对结果影响的考虑不周到。显然司法部的理由多少给了CAFC一些压力，于是做出了暂缓，但值得注意是，CAFC也没有完全满足司法部的申请，司法部申请的是“长期暂缓执行”，但CAFC给的是“临时暂缓执行”，我们可以合理推断：CAFC的临时暂缓，主要是为了缓解政府方面给到法院的压力，这样可以有更多时间去详细审查和综合考虑具体的法律技术问题，最后再决定是不是要给“长期暂缓执行”。那么“临时暂缓执行”的期限有多久呢？答案是截至CAFC作出是否给“长期暂缓执行”时，而根据CAFC的时间表，原被告分别需要在6月5日和6月9日递交进一步的答辩材料，之后再做裁决，也就是六月中旬后，“临时暂缓执行”随时可能会中止，而如果届时CAFC的裁决没有给出长期暂缓执行，司法部势必会继续上诉到最高法院。另外，除了暂缓执行的问题，就案件本身的重要性和影响程度，大概率还是要闹到最高法院的。而这样一来，案件拉扯就需要持续一段时间了，于是又引出两个问题：（1）在最高法院作出定论前，IEEPA关税到底收不收？（2）最高法院会最终怎么判，也就是最终特朗普能否翻盘？
笔者个人的看法是（仅供参考）：对于第一个问题，可能会有一个折中的方案，就是暂停征收IEEPA关税，同时已交的关税暂时不支持退税；对于第二个问题，笔者的把握更大一点，因为IEEPA的关税漏洞过于明显，司法和国会都难以容忍总统借由一句“紧急状态”就随便征关税，把美国贸易制度变成总统的一言堂，因此最终的结果大概率对特朗普政府不利。
第四，后续特朗普关税策略会有何变化？关于这一点，笔者在“从IEEPA行政令到贸易法——特朗普政府正在改变其关税策略”一文中作了详细阐述，有兴趣的读者可以翻阅该文，此处仅简单总结，在IEEPA关税的路径被堵住后，他仍然可以选择推动依据传统合法的流程，即依据贸易法相关法案的正常流程的关税，如报道较多的301关税，232关税，还有罕见报道的122关税和338关税，这些关税将替代基于IEEPA的关税，特别是232关税，由于其相对更具灵活性，操作成本较低，且给与总统较大的自由裁量权，可能会被更为频繁地使用。此外，我们都知道，关税对于特朗普而言，既是目的也是谈判工具，而且截至目前，其工具属性都大于目的，而现在，特朗普大概率将失去IEEPA关税这一“灵活任性”的谈判工具，只能被迫使用流程更长、耗时更久且要定期接受国会审查的贸易法关税，因此，未来关税作为特朗普谈判工具和武器的属性将被大幅削弱，更多地回归目的属性。
