石贤泽丨大选+峰会，欧盟新制度周期的大政方针初定

2024年6月初的欧洲议会选举拉响欧盟新制度周期的前哨，6月27-28日的欧洲理事会峰会接棒续行，达成两项重要协议：第一项是关于欧盟机构高层任命的协议，第二项是关于欧盟《2024-2029年战略议程》的协议。欧盟在制度领导力和政策优先事项上给新制度周期的机构运转初步配齐双翼，决定欧盟未来五年大政方针的走向。

6月初的欧洲议会大选刚落幕，围绕欧盟核心机构最高职位人选的政治角力就已热火展开。欧盟政体设计并未采用议会内阁制，所以，欧洲议会选举结果并不能直接决定欧盟委员会等核心机构的领导人选，而是需要经由欧盟最高政治领导机构——欧洲理事会——来加以传导。同时，欧洲理事会还以设定欧盟委员会未来施政的指导框架来发挥最高政治领导功能。于是，欧洲理事会在新机构周期的制度领导力配置和政治优先事项这个前端节点上发挥关键作用。

欧洲理事会会议前后通过一次非正式会议和一次正式会议来完成双重使命。6月17日的欧洲理事会非正式会议的主要任务是审视欧洲议会选举结果，并在6月27-28日欧洲理事会正式会议之前开始讨论欧盟最高职位——欧盟委员会主席、欧洲理事会主席、欧盟外交与安全政策高级代表、欧洲议会议长——的可能人选。

欧洲议会选举结果是“建设性的亲欧中间派占据上风”，传统上密切合作的三大政治力量——欧洲人民党团（EPP）、社会民主党团（S&D）和自由党团（Renew Europe）——获得了稳定的多数。因此，大选结束后，由三大党团人选来瓜分四个核心职位似乎成为早期共识：EPP占据两个职位，分别是德国的冯德莱恩连任欧盟委员会主席、马耳他的梅特苏拉（Roberta Metsola）担任欧洲议会议长；S&D占据一个职位，即葡萄牙的科斯塔（Antonio Costa）担任欧洲理事会主席；Renew占据一个职位，即爱沙尼亚的卡拉斯（Kaja Kallas）担任欧盟外交与安全政策高级代表。

原以为17日的欧洲理事会非正式会议会就上述安排轻易达成一致，但出现波折，主要是预期的“三分四”方案因为EPP的“贪婪”想法激怒S&D、极右翼的ECR党团对“三分四”方案这一做法本身的不满。EPP提议将欧洲理事会主席的任期分成两段，每段2.5年，EPP人选将获得其中一段，这激怒了S&D，他们希望科斯塔能锁定这一职位5年，谈判陷入僵局。梅洛尼所在的ECR党团彼时是欧洲议会第四大党团，并有可能超过Renew跃升为第三大党团，但是却被排除在最高职位分配谈判的讨论圈之外，梅洛尼对此做法也是表示不能接受。

中间经过三大党团代表的谈判，6月27—28日的欧洲理事会会议最终达成原先预期的“三分四”结果，这一分配格局具有很强的党团政治平衡的色彩，甚至将大联盟政治力量之外的第三大党团ECR排除在外，一以贯之地延续欧洲议会选举后的“三大中间党团”超级大联盟分肥欧盟核心政治资源的特征，同时也是一个反映会员国规模、地理位置、性别的均衡一揽子安排。德国、葡萄牙、爱沙尼亚、马耳他就是大中小的均衡组合；北部德国、南部葡萄牙、东部爱沙尼亚是地理上的均衡组合；性别方面，四个领导中的三人均为女性，形成了领导欧盟的女性“梦之队”。这其中，党团政治是欧盟新制度周期的核心，三大党团分肥的基本逻辑依然照旧，但是，外在情境如俄乌冲突等还是给它注入某些新变化，如东部国家代表来主导欧盟外交方向。

6月27-28日的欧洲理事会正式会议上达成的欧盟《2024-2029年战略议程》，则为欧盟下一个机构周期确定政治优先事项，成为欧盟委员会未来五年的施政纲领指导，也是欧盟委员会与欧洲议会等展开未来五年欧盟立法施政的基本框架，可以说是从总体上设定欧盟未来五年的大政方针。

新战略议程确定的主要优先事项是：1）“自由和民主的欧洲”：在欧盟内部捍卫欧盟价值观，主要是要有效应对欧盟若干成员国出现的民主倒退和民粹主义；在全球层面践行欧盟价值观。2）“强大和安全的欧洲”：确保对外行动的一致性和影响力，首要是对外处理俄乌冲突问题；加强欧盟的安全和防务，保护欧盟的公民，主要是加强欧盟的防务备战和能力、与北约的互补合作；谋求一种对待移民和边界管理的综合方式。3）“繁荣和有竞争力的欧洲”：增强欧盟的竞争力，主要是强化战略部门、深化单一市场、奉行雄心勃勃、稳健、开放和可持续的贸易政策、强化经济安全等；成功实现绿色转型和数字化转型，主要是实用主义地利用绿色转型和数字转型的潜力，确保竞争力上的公平正义的气候转型；促进创新和商业友好型的环境，主要是增强欧洲研究创新能力、减少监管负担；共同前进，主要是经济增长需要惠及全体公民，如卫生合作等。一个值得注意的发展是，“自由和民主的欧洲”这一优先事项从原先草案中的最后优先事项转变为第一优先事项，不能不说是受到欧洲议会选举中的法德国内结果的影响。

新战略议程给欧盟未来五年设定的大政框架显然不同于过去五年的设想，这可以通过与《2019-2024年战略议程》的简单比较得到印证。旧战略议程设定的四个优先事项为：（1）保护公民和自由；（2）发展强大和充满活力的经济基础；（3）建设一个气候中立、绿色、公平和社会化的欧洲；（4）在全球舞台上促进欧洲的利益和价值观。通过比较可见：

第一，因应内部民粹主义和极右力量快速发展困局的欧盟内部民主建设成为最重要事项，一个内部极化和碎化的欧盟将无力在意愿和能力上有效提供诸多问题的解决方案。

第二，俄乌冲突带来的欧洲安全秩序重建向前跃升至第二位，欧盟必须聚焦应对俄乌冲突这一欧洲目前最大的外部挑战。

第三，“竞争力新政”成为欧盟经济阵线的核心议题，原先的气候雄心和绿色新政已经不再居于政策议程的显要位置，气候环境政策成为竞争力框架中的一部分，竞争力成为欧盟继续推进绿色政策的指导。

欧盟未来五年新战略议程与新机构领导层之间显然具有设计上的考虑，对欧盟未来发展的预期判断主要有：

第一，冯德莱恩的连任至少可以让某些政策保持延续性，不至于完全断裂，如欧盟的气候雄心和绿色政策。在领导人选谈判过程中，EPP内部反对冯德莱恩与绿党交易、S&D极力反对冯德莱恩与ECR党团交易以增加接下来的欧洲议会投票选举的胜算的想法，明确传递出弱化“绿色新政”的强烈信号，例如，欧盟从2035年起禁止销售新的汽油车或柴油车的禁令至少可能会做若干修改调整。另一方面，冯德莱恩新近推进“欧盟经济安全战略”在当前中欧电动汽车关税矛盾的背景下，则会借势得到强化，对中欧经贸关系影响不小。

第二，将欧盟层面的最高外交领导职位分给来自东部国家的候选人——爱沙尼亚的卡拉斯，传递出的强烈信号是欧盟在俄乌冲突中会继续坚定支持乌克兰。自2022年俄乌冲突升级以来，欧盟外交与安全政策高级代表职位的政治影响力变得更加重要。卡拉斯是对俄罗斯直言不讳的批评者，大体上代表着欧盟东部阵线的基本立场，第一次由东部国家的人选来主导欧盟外交的选择和做法是在肯定东部国家的付出和努力，欧盟会和东部国家一起继续坚定支持乌克兰，也就意味着欧洲战事短期内难以平息。

第三，法国主推的来自南欧的、擅长协调关系的科斯塔来主持欧洲理事会工作，将从整体上改进原先欧洲理事会内部、欧洲理事会与欧盟委员会之间的工作成效。欧盟未来在竞争力新政下的国家行动协调会改进，甚至是可能推进法国一直期望的再次推出欧盟“联合债券”，或者是继续松绑欧盟财政纪律。

虽然欧盟目前的制度领导层配置和新战略议程初步落地，但是，接下来还是存在若干变数，这其中就包括迫在眼前的变数：经欧洲理事会提名的冯德莱恩还需要在7月中旬由欧洲议会议员来投票选举予以批准，而要获得至少361票并非易事，目前支持她的三大党团的总席次为399，但是到时候投票时可能会有超过10%以上的跑票。另外，欧盟委员会内部的领导层——委员团的构成也是一个棘手问题，需要由欧盟委员会主席要与成员国协商决定各国提名委员的具体职位分配，这其中成员国之间定会博弈更具影响力的委员职位，甚至今年可能出现法国共治政府下究竟是总统还是总理来提名委员的权力斗争，更添变数。 最后也并非最不重要的是，欧盟议会完成内部各专门委员会的议员配置工作，也是一个权力博弈的过程。

欧洲议会大选开启、欧洲理事会峰会接力，初步完成欧盟新制度周期的领导力和政策优先事项配置，但最终的尘埃落定且得一段时间，让我们继续追踪观察。