王海利:韩国颁布《海洋警察法》的 背景、影响与启示
发布时间:2019.12.09 | 分享至:
作者:王海利,国观智库高级研究员

近几年,海警在亚太地区海洋权益争端中成为一支越来越重要的力量工具,地位作用不断上升,各国纷纷全方位加强海警力量建设。2019年8月20日,韩国颁布《海洋警察法》(2020年2月21日正式执行)是其中重要代表。此次立法,是韩国基于周边海洋安全形势,“岁月”号事件后维护海洋权益和新组建海警厅内部管理执行遇到的问题采取的一项重要措施。中韩两国隔海相望且存在海洋划界与岛礁主权争议,《海洋警察法》的颁布必然会对中国维护海洋权益产生影响。


一、《海洋警察法》颁布的国内外形势背景


韩国政府此次颁布《海洋警察法》面临着特殊的国内外环境背景。从国际角度看,近几年随着东北亚地区力量格局发展演变,韩国周边国家海洋力量不断上升,海洋安全形势面临诸多新挑战。日韩之间“独岛”(日本称“竹岛”)主权之争不断加剧,两国民族主义情绪上升,彼此关系因历史、经济等问题而不睦。日本逐步突破战后体制束缚,修宪、扩军、解禁,不断提升海上装备力量水平。虽然近几年中韩之间的苏岩礁主权争议没有激化,但两国间渔业纠纷不断上演,多次发生中国渔民与韩国海警冲突事件。同时,中国相继通过划设“东海防空识别区”、增强海上力量、提出建设海洋强国等加强海洋维权力度。半岛南北双方海上相邻区域亦是极易引发冲突的起爆点。同时,近几年亚洲主要国家都在增强自身的海警能力建设,运用海警力量维护海洋利益成为重要发展趋势。基于上述外因,韩国加强海警力量建设,强化海警立法是必然选择。


从国内角度看,2014年4月韩国发生“岁月”号沉没事件后,朴槿惠政府以海警队解救工作不善为由解散原海警厅设立海洋警备安全本部,隶属于国民安全处。此后的两年半时间里,政府在应对海上渔业资源安全、海上安全事故和海上犯罪时力不从心,没有达到改革预期目的,引起多方不满。为了纠正前任“矫枉过正”导致的问题争取民意支持,2017 年 7 月,文在寅总统重设海警厅,并将其重新纳入海洋水产部。重建海警厅后,基于“岁月”号事件救援和海洋警备安全本部执法期间暴露出来的问题,韩国政府在原有相关法律基础上,制定颁布了《海洋警察法》,从组织、立法角度明晰了“海洋警察委员会”“海洋警察厅”人员的构成、遴选、权责、培训等,明确了海洋安全保障、海洋警察任务执行的装备配备、组织动员、运行机制、警地合作等事项,以期提高海洋管理效率,维护国家海洋安全。


二、《海洋警察法》对中国维护海洋权益的影响


《海洋警察法》是一部韩国的国内法,总体上是文在寅政府基于“岁月”事情事件和前两年韩国海上执法机构暴露出的问题,为加强韩国海上执法力量建设有效维护海洋权益而制定。但是由于涉及海上事务,必然会对周边海上邻国产生影响,特别是在两国间还存在海洋权益争端的情况下。由此,韩国《海洋警察法》的颁布以及强化海警力量建设必然会对中国维护海洋利益产生影响。


(一)海上执法态度将更加强硬可能存在引发两国关系动荡的风险。近几年,中国渔民与韩国海警察间的冲突越来越多,渔民被捕、渔船被扣的事件屡屡发生。而且近几年韩国执法人员在处理类似事件时态度强硬、执法手段和方式越来越强悍。随着海警厅的重建以及《海洋警察法》颁布,为了维护国家海洋利益,强化部门职能,展示机构价值以争取更多财政投入,未来韩国海警在处理中国渔民所谓“越界”捕鱼问题时,可能会采取更加激烈的手段。这可能会导致中国渔民与韩国海警冲突的频率、烈度上升,引发两国国内业已非常强大民族主义情绪对立,进而损害两国外交全局。


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(二)海上行动将更加高效既可能增加冲突概率亦有利于提升救助效率。朴槿惠政府组建的海洋警备安全本部在开展海上行动时,指挥层级过多,机制过于复杂,效率低下是推动文在寅政府重新设立海警厅,颁布《海洋警察法》的主要动因。因此,随着《海洋警察法》的颁布实施,韩国海警的海上执法、救援、维安行动效率以及专业性会大大提高。


这会带来正负两方面复杂影响。有利的一面,行动效率提升会增强救援能力,因此当中国渔民或船只在韩国海域遇险时,得到及时妥善救助的机会也会增加,有利于危险时刻减少或避免人员生命和财产损失。不利的一面,由于一线执法力量指挥层级减少、权限扩大,因而与中国渔民以及海上执法力量之间冲突的发生概率可能会增加,烈度会上升。


(三)海警力量将更加强大可能会增加未来我国维护海洋权益的难度。《海洋警察法》明确规定了海洋警察厅的职责。特别是为了加强海警力量建设,提高行动效率赋予了海洋警察厅长极大的权限,明确规定“海洋警察厅长应监督海洋警察的事务,并指导和监督各级海洋警察机构的官员”,并在规划制定、装备保障、人员培训、技术创新、与私人组织和机构的合作等方面都具有主导权。这样未来韩国海警力量必然会在“软硬件”建设方面有一个大发展,行动能力将大幅提升。而中韩之间存在黄海海域划界和苏岩礁主权归属争端。在当前的海洋开发、管理与维权中,中韩两国海警都担着多项关键职责,并且发挥着越来越重要的作用。因此,未来我国海上力量在维护国家海洋权益时的难度会加大,挑战会更多。


三、《海洋警察法》对中国海洋法制建设的启示


近年来随着中国周边海洋争端日趋激烈,海警船只活跃在海洋维权的第一线,在维护我国东海、南海权益上发挥着不可替代的作用。为有效维护我国海洋权益,有效应对与周边国家的海洋争端,2018年6月22日,根据《深化党和国家机构改革方案》和《中国人民武装警察部队改革实施方案》决策部署,海警队伍由国家海洋局整体划归中国人民武装警察部队领导指挥,调整组建中国人民武装警察部队海警总队,称中国海警局。中国海警局履行海上维权执法职责,包括执行打击海上违法犯罪活动、维护海上治安和安全保卫、海洋资源开发利用、海洋生态环境保护、海洋渔业管理、海上缉私等方面的执法任务,以及协调指导地方海上执法工作。目前,我国涉及海洋行政执法的法律文件和地方性法规数量很多,但是缺少综合、全面、系统的法律文件体系,特别是缺少海警转隶后如何指挥、运行、管理与执法方面的法律制度。这与2017年7月韩国重新设立的海警厅后面临的情况类似,两国海警部门都面临类似的执法无据、运行不畅、权责不清等机制问题,迫切需要通过立法来解决。


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中国与韩国都是东亚地区的重要国家,面临着类似的海洋治理任务,海洋开发、环境保护、海上治安等都是两国海上执法部门的重要任务,都与周边国家存在海洋争端,海洋维权受到本国政府重视。特别是,中韩两国在海上执法的法制建设进程上具备一定的相似性。中韩两国近年来都在探索改革本国的海洋执法机构,寻求建立更加合理、高效的海洋执法机构体制。因此,韩国海警法制建设经验能够为中国海警力量建设提供有益借鉴。


中国应借鉴韩国有益经验,加快研究制定管理海洋的综合性法律,明确中国海警局作为我国统一的海上执法机构的管理归属与法律地位,完善新的领导机制背景下,中国海警力量的决策、指挥、管理、培训、保障、紧急事态处置及与军地机构协调等相关事项的制度机制为加快推进海洋强国建设营造良好环境。